1. La UNESCO

Introducción

Las normas internacionales de ámbito mundial en materia de cultura proceden fundamentalmente de la Unesco (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura), organismo especializado de las Naciones Unidas, fundado en 1945, con sede en París, con el mandato de promover la cooperación internacional en las esferas de la educación, la ciencia, la cultura y la comunicación. Desde el inicio de su andadura en 1946, la Cultura es uno de los sectores del programa de la Unesco. La acción normativa de la Unesco se desarrolla en diversas temáticas (las principales son el Patrimonio Mundial, materia e inmaterial, Cultura y Desarrollo y diversidad de las expresiones culturales, entre otros). Asimismo, esta acción normativa emplea un conjunto de instrumentos normativos:

• Recomendación: Se trata de un texto de la Organización dirigido a uno o varios Estados, invitándolos a adoptar un comportamiento determinado o actuar de cierta manera en un ámbito cultural específico. En principio, la recomendación carece de toda fuerza vinculante para los Estados Miembros. Por esta razón, las Recomendaciones suelen aprobarse en cuestiones sobre las que no existe un consenso lo suficientemente amplio para aprobar un Convenio, y pueden ser el precedente de una ulterior Convención (como la Recomendación de la Unesco sobre la salvaguardia de la cultura tradicional y popular de 1989).
• Convención: Este término, sinónimo de Tratado o Convenio, designa todo acuerdo concluido entre dos o más Estados, en virtud del cual cada una de las Partes firmantes de la Convención asume compromisos de carácter jurídicamente obligatorio, cuyo cumplimiento es objeto de seguimiento por parte de la Organización, y que se plasma en informes periódicos. Debido a esta virtualidad, los Convenios son, sin duda, el instrumento más importante. En la actualidad existen en vigor seis convenciones, de las que se da breve cuenta más abajo.
• Declaración: Es un compromiso puramente moral o político, que únicamente compromete a los Estados en virtud del principio de buena fe. Como ejemplo, puede citarse la Declaración de la UNESCO relativa a la destrucción intencionada del patrimonio cultural, de 17 de octubre de 2003, emitida con motivo de la destrucción en Afganistán de los Budas de Bamiyan. Como las Recomendaciones, pueden ser el precedente de futuras Convenciones (caso de la Declaración Universal sobre la Diversidad Cultural de 2001).

Convención para la protección del patrimonio cultural en caso de conflicto armado (1954)

Firmada en La Haya, se trató de un primer paso para la protección de los bienes culturales, al menos en caso de conflicto armado, pues son evidentes los graves daños sufridos por los bienes culturales en estas situaciones. Uno de los logros de esta Convención es que por primera vez va a establecer una noción de lo que debe entenderse por bienes culturales, si bien en este época la noción de bienes culturales es aún reducida, circunscrita a bienes materiales, muebles o inmuebles, que tengan una gran importancia para el patrimonio cultural de los pueblos, tales como los monumentos de arquitectura, de arte o de historia, religiosos o seculares, los campos arqueológicos, las obras de arte, manuscritos y las colecciones importantes de libros o de archivos (art. 1). Como medida de protección especial, se prevé la creación de refugios destinados a preservar los bienes culturales muebles, de centros monumentales y otros bienes culturales inmuebles de importancia muy grande, tratándose de garantizar la inmunidad de los bienes culturales bajo protección especial. No obstante, la aplicación de esta Convención puede verse mermada debido a la cláusula de «necesidad militar imperativa», por la que en este caso excepcional podrían atacarse bienes culturales.

Convención para prohibir e impedir la importación, la exportación y la transferencia de propiedad ilícitas de bienes culturales (1970)

Fue aprobada en Paris el 14 de noviembre de 1970 y entró en vigor el 24 de abril de 1972. Consciente de la necesidad de colaboración internacional, la Unesco impulsó esta Convención que tiene por objeto declarar ilícitas la importación, la exportación y la transferencia de propiedad de los bienes culturales que se efectúen infringiendo las disposiciones adoptadas por los Estados Partes. Para ello se crea un certificado en el cual el Estado exportador autoriza la exportación de los bienes culturales de que se trate y que deberá acompañar a todos los bienes culturales regularmente exportados.

Al mismo tiempo, los Estados Partes se comprometen a prohibir la salida de su territorio de los bienes culturales no acompañados del certificado de exportación antes mencionado, así como a adoptar medidas apropiadas para decomisar y restituir, a petición del Estado de origen Parte en la Convención, todo bien cultural robado e importado, a condición de que el Estado requirente abone una indemnización equitativa a la persona que lo adquirió de buena fe o que sea poseedora legal de esos bienes. El Estado requirente deberá facilitar, a su costa, todos los medios de prueba necesarios para justificar su petición de decomiso y restitución.

Convención para la protección del patrimonio mundial cultural y natural (1972)

Aprobada el 16 de noviembre de 1972, es una de las grandes Convenciones en materia cultural, y presentó en su día la innovación de brindar (a iniciativa de EE UU) un tratamiento conjunto a los bienes culturales (monumentos de creación humana, conjuntos arquitectónicos, etc.) y naturales (monumentos naturales, formaciones geológicas, etc.), si bien la noción de patrimonio cultural se ciñe a bienes materiales inmuebles. Se parte de la constatación de que no sólo las situaciones extraordinarias, como los conflictos armados y los desastres naturales, ponen en peligro el patrimonio cultural (y natural), sino también la propia evolución de las sociedades modernas (como la urbanización desordenada). El texto de la Convención no ha cambiado desde su aprobación en 1972.

De acuerdo con la Convención, cada uno de los Estados Partes reconoce que la obligación de identificar, proteger, conservar, rehabilitar y transmitir a las generaciones futuras el patrimonio cultural y natural situado en su territorio, le incumbe primordialmente. Por tanto, procurará actuar con ese objeto por su propio esfuerzo y hasta el máximo de los recursos de que disponga, y llegado el caso, mediante la asistencia y la cooperación internacionales de que se pueda beneficiar, sobre todo en los aspectos financiero, artístico, científico y técnico. Más aún, cada Estado Parte asume la obligación de adoptar una «política general» encaminada a atribuir al patrimonio cultural y natural una función en la vida colectiva y a integrar la protección de ese patrimonio en los programas de planificación general; así como instituir en su territorio, si no existen, uno o varios servicios de protección, conservación y revalorización del patrimonio cultural y natural, dotados de un personal adecuado que disponga de medios que le permitan llevar a cabo las tareas que le incumban.

El aspecto más conocido y destacable de la Convención es la creación de la «Lista del patrimonio mundial» (más conocida como Patrimonio de la Humanidad), reservada para aquellos bienes que el Comité del Patrimonio Mundial considere que poseen un valor universal excepcional (la creación del Comité como órgano de gestión de la Convención fue una gran novedad). Para ello, cada uno de los Estados Partes de la Convención debe presentar al Comité del Patrimonio Mundial un inventario de los bienes del patrimonio cultural y natural situados en su territorio aptos para ser incluidos en la Lista (este inventario se denomina «Lista indicativa», y es de suma importancia, ya que, si un bien no figura en la Lista al menos con un año de antelación, el país no podrá elevar al Comité una propuesta de candidatura de dicho bien). Además, cada Estado debe justificar documentalmente el Valor Universal Excepcional de cada bien cuya candidatura somete al Comité del Patrimonio Mundial (el cual celebra una reunión anual). Actualmente hay 830 bienes en la Lista de Patrimonio Mundial.

España ratificó la Convención de Patrimonio Mundial Cultural y Natural el 18 de marzo de 1982 y hoy en día es, con 44 bienes inscritos en la Lista del Patrimonio Mundial, el segundo Estado, después de Italia, en número de bienes declarados, tales como la Catedral de Burgos y el Centro Histórico de Córdoba (1984), la Cueva de Altamira (1985), la Catedral, Alcázar y Archivo de Indias de Sevilla (1987), el Paisaje Cultural de Aranjuez (2001), o el Parque Nacional de Teide (2007), entre otros. En España, el proceso para la presentación de candidaturas se inicia por las Comunidades Autónomas, cada una de las cuales selecciona los bienes de su Comunidad susceptibles de ser declarados Patrimonio Mundial en el futuro. Esta selección se presenta al Ministerio de Cultura, y el Consejo de Patrimonio Histórico (integrado por representantes del Ministerio y de las Comunidades Autónomas) aprueba las inclusiones a la Lista Indicativa Española.

Con la inscripción en la Lista del Patrimonio Mundial no concluye el proceso. Los Estados Partes, junto con los gestores de los bienes y las administraciones implicadas, tienen la obligación de preparar los denominados informes periódicos (cada seis años) acerca del estado de conservación y gestión de los bienes, así como de las diversas medidas de protección adoptadas en ellos. Estos informes permiten al Comité de Patrimonio Mundial evaluar el estado real de los bienes y, llegado el caso, decidir si es necesario tomar medidas específicas, incluida la inscripción de un bien en la Lista del Patrimonio Mundial en Peligro. La inscripción de los bienes en la Lista de Patrimonio Mundial en Peligro permite al Comité asignar inmediatamente asistencia de emergencia al bien amenazado con cargo al Fondo de Patrimonio Mundial, creado por la Convención. Por esta razón, en ocasiones, la inclusión de un bien en la Lista de Patrimonio Mundial en Peligro se hace a solicitud del propio Estado Parte afectado, ya que esta inscripción le permite obtener ayuda con mayor facilidad.

Convención para la protección del patrimonio cultural subacuático (2001)

Preocupada por la creciente explotación comercial del patrimonio cultural subacuático y, especialmente, por ciertas actividades que tienen por objetivo la venta, la adquisición o el trueque de patrimonio cultural subacuático, impulsadas por la disponibilidad de tecnología de punta que facilita el descubrimiento del patrimonio cultural subacuático y el acceso al mismo (como se hizo patente en España hace unos años con el caso del «caza tesoros» Odyssey), la Unesco aprobó en París el 2 de noviembre de 2001 esta Convención que tiene por objeto garantizar y fortalecer la protección del patrimonio cultural subacuático.

Lo más destacable es la declaración según la cual el patrimonio cultural subacuático no será objeto de explotación comercial, así como la no aplicación al patrimonio cultural subacuático de las normas sobre salvamento y hallazgos, salvo autorización por las autoridades competentes. En tal sentido, los Estados Partes tomarán medidas para impedir en su territorio el comercio y la posesión de patrimonio cultural subacuático exportado ilícitamente y/o recuperado, cuando tal recuperación sea contraria a la presente Convención, así como a adoptar las medidas destinadas a la incautación de elementos de patrimonio cultural subacuático situado en su territorio, que haya sido recuperado de una manera no conforme con la presente Convención. España ratificó la Convención el 25 de mayo de 2005.

Convención para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial (2003)

Esta Convención, con un destacado precedente en la Recomendación de la Unesco sobre la salvaguardia de la cultura tradicional y popular de 1989, se aprobó el 17 de octubre de 2003, ante la evidencia de que los procesos de globalización y de transformación social traen consigo graves riesgos de deterioro, desaparición y destrucción del patrimonio cultural inmaterial. Esta Convención es el complemento de la Convención para la protección del patrimonio mundial cultural y natural (1972), pues es evidente la profunda interdependencia que existe entre el patrimonio cultural inmaterial y el patrimonio material cultural y natural.

Según la Convención, el patrimonio cultural inmaterial lo constituyen los «usos, representaciones, expresiones, conocimientos y técnicas —junto con los instrumentos, objetos, artefactos y espacios culturales que les son inherentes— que las comunidades, los grupos y en algunos casos los individuos reconozcan como parte integrante de su patrimonio cultural». Este patrimonio cultural inmaterial, que se transmite de generación en generación, es recreado constantemente por las comunidades y grupos en función de su entorno, su interacción con la naturaleza y su historia, infundiéndoles un sentimiento de identidad y continuidad y contribuyendo así a promover el respeto de la diversidad cultural y la creatividad humana.

Sin llegar a establecer categorías ni clasificaciones cerradas, la Convención afirma que este patrimonio inmaterial se manifiesta particularmente en los siguientes ámbitos: a) tradiciones y expresiones orales, incluido el idioma como vehículo del patrimonio cultural inmaterial; b) artes del espectáculo; c) usos sociales, rituales y actos festivos; d) conocimientos y usos relacionados con la naturaleza y el universo; e) técnicas artesanales tradicionales.

De este modo, patrimonio cultural inmaterial no implica ausencia de materialidad. La novedad de este concepto radica en que con él se subrayan los procesos vivos y las acciones que los producen por encima de los objetos producidos, pero se tiene en cuenta la relación siempre presente entre lo material y lo inmaterial. De este modo, la definición de patrimonio cultural inmaterial lleva a toda manifestación cultural viva asociada a significados colectivos compartidos y con raigambre en una comunidad, en definitiva, la «cultura» en sentido antropológico, más allá de un simple enfoque folclorista. Asimismo, en el patrimonio cultural inmaterial no hay jerarquía alguna: todas las expresiones son valoradas por igual.

Los Estados Parte deben adoptar las medidas necesarias para garantizar la «salvaguardia» del patrimonio cultural inmaterial presente en su territorio, entendiendo por «salvaguardia» las medidas encaminadas a garantizar la viabilidad del patrimonio cultural inmaterial, comprendidas la identificación, documentación, investigación, preservación, protección, promoción, valorización, transmisión —básicamente a través de la enseñanza formal y no formal— y revitalización de este patrimonio en sus distintos aspectos.

Entre las medidas de salvaguardia, la primera, como es lógico, consiste en identificar y definir los distintos elementos del patrimonio cultural inmaterial presentes en su territorio, lo que debe realizarse «con participación de las comunidades, los grupos y las organizaciones no gubernamentales pertinentes». Para asegurar la identificación con fines de salvaguardia, cada Estado Parte confeccionará, con arreglo a su propia situación, uno o varios inventarios del patrimonio cultural inmaterial presente en su territorio, que se actualizarán regularmente. Pero, además, cada Estado Parte debe adoptar una «política general» encaminada a realzar la función del patrimonio cultural inmaterial en la sociedad, así como designar o crear uno o varios organismos competentes para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial presente en su territorio.

Asimismo, de forma similar a la Convención de 1972, se crea una «Lista representativa del patrimonio cultural inmaterial de la humanidad», que corresponde aprobar al Comité Intergubernamental para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial, a propuesta de los Estados Partes interesados. Y con objeto de adoptar las medidas oportunas de salvaguardia, el Comité creará, mantendrá al día una «Lista del patrimonio cultural inmaterial que requiera medidas urgentes de salvaguardia», e inscribirá ese patrimonio en la Lista a petición del Estado Parte interesado. Así, cabe recordar que el 16 de noviembre de 2010, la Unesco acordó en Nairobi (Kenia) incluir en la Lista Representativa del Patrimonio Cultural Inmaterial de la Humanidad al flamenco, y en diciembre de 2012 a la fiesta de Los Patios de Córdoba.

La Convención fue ratificada por España el 25 de octubre de 2006, seis meses después de su entrada en vigor (25-04-06). Con objeto de implementar esta Convención, la Administración del Estado aprobó en octubre de 2011 el Plan Nacional de Salvaguarda del Patrimonio Cultural Inmaterial, en el cual se analizan los riesgos actuales (como la pérdida de especificidad motivada por políticas globalizadoras, la fosilización o paralización de manifestaciones inmateriales motivadas por agentes externos, o la apropiación indebida del PCI por parte de sectores externos a la que carecen de legitimidad). No obstante, debe observarse que la noción de patrimonio etnográfico contenida en la Ley de Patrimonio Histórico Español de 1985 es aún folclorista, arcaizante y esencialista, como acredita la reiterada mención a la tradición y a la transmisión consuetudinaria. Por ello, se ha iniciado por el Ministerio de Cultura la elaboración de un Proyecto de Ley estatal de protección del patrimonio cultural inmaterial.

Convención para la protección y promoción de la diversidad de las expresiones culturales (2005)

Con el principal precedente de la Declaración Universal sobre la Diversidad Cultural de 2001, el 20 de octubre de 2005 se aprobó esta Convención, cuyo principal impulsor fue Francia y que se adoptó con el voto en contra de EE UU. Se trata del primer instrumento internacional de este tipo que reconoce el carácter singular de los bienes y servicios culturales, los cuales tienen desde luego una dimensión económica, pero también y sobre todo cultural, y que es ignorada por el liberalismo económico. Pero además se reconoce la diversidad cultural como un principio autónomo, no menos legítimo que el principio de la libertad de comercio, y no una simple «excepción cultural» (que es el planeamiento de la OMC).

De este modo, este instrumento internacional supone, sino un cambio de paradigma, sí al menos un alto frente a la lógica de la liberalización a ultranza, que se inspira exclusivamente en consideraciones comerciales. Dicho de otro modo, de lo que se trata es que la liberalización del comercio impuesta desde la OMC no se traduzca en la desaparición de las culturas nacionales y locales diversas a la hegemónica, ni en el desmantelamiento de las políticas públicas de apoyo a la creación.

Para ello, la Convención explicita las definiciones siguientes:

«Diversidad cultural»: se refiere a la multiplicidad de formas en que se expresan las culturas de los grupos y sociedades. La diversidad cultural se manifiesta no sólo en las diversas formas en que se expresa, enriquece y transmite el patrimonio cultural de la humanidad mediante la variedad de expresiones culturales, sino también a través de distintos modos de creación artística, producción, difusión, distribución y disfrute de las expresiones culturales, cualesquiera que sean los medios y tecnologías utilizados.

«Contenido cultural»: se refiere al sentido simbólico, la dimensión artística y los valores culturales que emanan de las identidades culturales o las expresan.

«Expresiones culturales»: son las expresiones resultantes de la creatividad de personas, grupos y sociedades, que poseen un contenido cultural.

«Actividades, bienes y servicios culturales»: se refieren a las actividades, los bienes y los servicios que, considerados desde el punto de vista de su calidad, utilización o finalidad específicas, encarnan o transmiten expresiones culturales, independientemente del valor comercial que puedan tener. Las actividades culturales pueden constituir una finalidad de por sí, o contribuir a la producción de bienes y servicios culturales.

«Industrias culturales»: se refieren a todas aquellas industrias que producen y distribuyen bienes o servicios culturales.

Partiendo de esta especificidad de los bienes y servicios culturales, la Convención reconoce el derecho de los Estados Parte a poner en práctica políticas públicas de apoyo a la expresión cultural, con objeto de asegurar una diversidad real de ésta. Las medidas que pueden adoptar los Estados para proteger y promover la diversidad de las expresiones culturales en sus respectivos territorios pueden consistir en:

• medidas que brinden oportunidades, de modo apropiado, a las actividades y los bienes y servicios culturales nacionales, entre todas las actividades, bienes y servicios culturales disponibles dentro del territorio nacional, para su creación, producción, distribución, difusión y disfrute, comprendidas disposiciones relativas a la lengua utilizada para tales actividades, bienes y servicios;
• medidas encaminadas a proporcionar a las industrias culturales independientes nacionales y las actividades del sector un acceso efectivo a los medios de producción, difusión y distribución de bienes y servicios culturales; medidas destinadas a conceder asistencia financiera pública;
• medidas encaminadas a alentar a organizaciones sin fines de lucro, así como a entidades públicas y privadas, artistas y otros profesionales de la cultura, a impulsar y promover el libre intercambio y circulación de ideas, expresiones culturales y actividades, bienes y servicios culturales, y a estimular en sus actividades el espíritu creativo y el espíritu de empresa;
• medidas destinadas a crear y apoyar de manera adecuada las instituciones de servicio público pertinentes;
• medidas encaminadas a respaldar y apoyar a los artistas y demás personas que participan en la creación de expresiones culturales;
• medidas destinadas a promover la diversidad de los medios de comunicación social, comprendida la promoción del servicio público de radiodifusión.

Asimismo, debe desatacarse la importancia que la Convención asigna a la participación de la sociedad civil en la protección y promoción de la diversidad de las expresiones culturales, que debe ser fomentada por los Estados, así como al principio de integración de la cultura en el desarrollo sostenible (de hecho, en 2013 se formuló la «Declaración de Hangzhou: Situar la cultura en el centro de las políticas de desarrollo sostenible», que insta a situar la cultura en el centro de las políticas públicas para resolver los problemas de desarrollo más acuciantes del planeta, entre ellos, la sostenibilidad ambiental, la pobreza y la inclusión social).

Finalmente, la Convención crea un marco de cooperación internacional para ayudar a los países necesitados para que se doten de herramientas de desarrollo cultural (Fondo Internacional para la Diversidad Cultural). Pero, sobre todo, se establece la obligación de los países desarrollados a facilitar los intercambios culturales con los países en desarrollo, otorgando un «trato preferente» a los artistas y otros profesionales y agentes de la cultura de los países en desarrollo, así como a los bienes y servicios culturales procedentes de ellos. La Convención, que entró en vigor el 18 de marzo de 2007, fue ratificada por España el 25 de octubre de 2007.

2. El Consejo de Europa

Introducción

El Consejo de Europa, que reúne 47 países, es uno de los grandes precursores del patrimonio cultural como un instrumento de hermanamiento político entre los países miembros. Su principales instrumentos normativos son las Cartas y Recomendaciones aprobadas por el Comité de Ministros y la Asamblea Parlamentaria, desprovistas de fuerza vinculante, y las Convenciones, éstas sí dotadas de valor vinculante para las partes, de acuerdo con el Derecho Internacional. Como sucedía con la Unesco, a menudo las cartas y recomendaciones son el antecedente de una Convención [así por ejemplo, la Recomendación (95) 9 relativa a la Conservación de los sitios culturales integrada en las políticas del paisaje, fue el precedente del Convenio Europeo del Paisaje de 2000]. Pero también se utilizan las Recomendaciones para orientar la aplicación de un Convenio [como sucede, siguiendo el ejemplo anterior, con la Recomendación (2008)3 sobre orientaciones a los Estados miembros para la aplicación del Convenio Europeo del Paisaje]. Nos centraremos en las Convenciones y en las acciones más conocidas.

Convención cultural europa (1954)

La Convención cultural Europa (núm. 018), firmada en París el 19 de diciembre de 1954 y ratificada por España en 1957, fue la primera gran Convención internacional en materia cultural. El Convenio (art. 5) obliga a cada parte contratante a considerar los objetos que tengan un valor cultural europeo que se encontraren colocados bajo su vigilancia como parte integrante del patrimonio cultural común de Europa, tomará las medidas necesarias para conservarlos y facilitará el acceso a los mismos. Se afirma así una suerte de «territorio simbólico supranacional». Con todo, debido a su brevedad e imprecisión el nivel de compromiso es muy leve.

Además, el Convenio (art. 2) trata de promover el conocimiento mutuo y común. En tal sentido, cada Parte está obligada a a) Fomentar entre sus súbditos el estudio de las lenguas, historia y civilización de las demás partes contratantes, y ofrecerá a estos últimos, en su territorio, facilidades tendente al desarrollo de tales estudios y b) Se esforzará por fomentar el estudio de su lengua o de sus lenguas, de su historia y civilización en el territorio de las demás partes contratantes y por ofrecer a los súbditos de estas últimas la posibilidad de realizar semejantes estudios en su territorio.

Convenio relativo a la Salvaguarda del Patrimonio Arquitectónico de Europa (1985)

Con el precedente de la Carta Europea del Patrimonio Arquitectónico, adoptada por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 26 de septiembre de 1975, este Convenio fue firmado en Granada el 3 de octubre de 1985, y ratificado por España el 11 de abril de 1989. En primer lugar, el Convenio obliga a cada Estado Parte a identificar con precisión los monumentos, conjuntos arquitectónicos y sitios (entendiendo éstos por obras combinadas del hombre y de la naturaleza) susceptibles de ser protegidos, para lo cual cada Estado se compromete a realizar el inventario de los mismos y, en caso de amenazas graves sobre los bienes de que se trata, a establecer en el más corto plazo posible una documentación apropiada (art. 2). Asimismo, gracias a las tres décadas de experiencia del Convenio de 1954, este Convenio de 1985 prevé específicas obligaciones y un Comité de expertos con funciones de seguimiento de la aplicación del mismo.

Procedimientos legales de protección. En primer lugar, los Estados deben adoptar unos procedimientos legales de protección (art. 3): 1) a establecer un régimen legal de protección del patrimonio arquitectónico; 2) a asegurar, en el marco de dicho régimen y según modalidades propias de cada Estado o región, la protección de los monumentos, de los conjuntos arquitectónicos y de los sitios. Más aún, cada parte se compromete (art. 4):

1) a aplicar, en virtud de la protección jurídica de los bienes considerados, procedimientos de control y de autorización apropiados;

2) a evitar que los bienes protegidos sean desfigurados, degradados o demolidos. En esta perspectiva cada Parte se compromete, si no ha sido ya hecho, a introducir en su legislación disposiciones que prevean:

a) someter a una autoridad competente los proyectos de demolición o de modificación de monumentos ya protegidos o que sean susceptibles de un procedimiento de protección, además de todo proyecto que afecte a su ambiente circundante;

b) someter a una autoridad competente los proyectos que contemplen, en su totalidad o en parte, un conjunto arquitectónico o un sitio y que comporte trabajos:

• de demolición de edificios
• de construcción de nuevos edificios
• de modificaciones importantes que afecten al carácter del conjunto arquitectónico o del sitio;

c) la posibilidad de que los poderes públicos impidan al propietario de un bien protegido efectuar trabajos o sustituirlo en caso de incumplimiento por su parte;

d) la posibilidad de expropiar un bien protegido.

Políticas de conservación integrada. El Convenio (art. 10) obliga a las partes a adoptar políticas de conservación integrada que:

1) sitúen la protección del patrimonio arquitectónico entre los objetivos esenciales de la ordenación del territorio y del urbanismo y que aseguren la toma en consideración de este imperativo en las diferentes fases de elaboración de los planes de ordenación del territorio y de los procedimientos de autorización de las obras;

2) promuevan programas de restauración y mantenimiento del patrimonio arquitectónico;

3) hagan de la conservación, animación y valoración del patrimonio arquitectónico un elemento prevalente de las políticas en materia de cultura, medio ambiente y ordenación del territorio;

4) favorezcan, cuando sea posible, en el marco del proceso de ordenación del territorio y del urbanismo, la conservación y utilización de los edificios cuya propia importancia no justificaría una protección en el sentido del artículo 3, párrafo 1, del presente Convenio, pero que presentan un valor de conjunto desde el punto de vista del ambiente urbano o rural o de un marco de vida;

5) favorezcan la aplicación y desarrollo de las técnicas y materiales tradicionales, indispensables para el futuro del patrimonio.

Convenio europeo para la protección del patrimonio arqueológico (1992)

Este Convenio (revisado), hecho en La Valeta el 16 de enero de 1992, fue ratificado por España el 1 de marzo de 2011. Con un antecedente en la Recomendación nº R (89) 5, relativa a la protección y mejora del patrimonio arqueológico en el contexto de las operaciones de ordenación urbana y rural, el objetivo del Convenio es la protección del patrimonio arqueológico como fuente de la memoria colectiva europea y como instrumento de estudio histórico y científico (art. 1).

De modo similar al Convenio 1985, cada Parte se compromete a establecer, a través de los mecanismos correspondientes del Estado de que se trate, un régimen jurídico de protección del patrimonio arqueológico que prevea (art. 2):

1. el mantenimiento de un inventario de su patrimonio arqueológico y la calificación de monumentos y de zonas protegidas;
2. la constitución de reservas arqueológicas, incluso cuando no existan vestigios aparentes en la superficie o bajo el agua, para la conservación de testimonios materiales que estudiarán futuras generaciones;
3. la obligación del descubridor de poner en conocimiento de las autoridades competentes el descubrimiento fortuito de elementos del patrimonio arqueológico y de ponerlos a disposición para su examen.

Asimismo, las Partes asumen obligaciones específicas en relación con:

• Conservación integrada del patrimonio arqueológico. Se trata de conciliar y articular las exigencias respectivas de la arqueología y la ordenación del territorio. Así, por ejemplo, los estudios de impacto medioambiental y las decisiones que de ellos resulten recojan todas las consideraciones relativas a los emplazamientos arqueológicos y sus escenarios (art. 5).
• Financiación de la investigación y conservación arqueológica. Las autoridades nacionales, regionales o locales en el ámbito de sus competencias respectivas deben establecer un apoyo financiero a la investigación arqueológica (art. 6).
• Recopilación y difusión de la información científica. Cada Parte se compromete a realizar o actualizar las investigaciones, inventarios y mapas de los emplazamientos arqueológicos en los lugares comprendidos en su jurisdicción (art. 7).
• Sensibilización pública. Se trata emprender acciones educativas con el fin de suscitar y desarrollar en la opinión pública la conciencia del valor del patrimonio arqueológico para el conocimiento del pasado y de los peligros que amenazan a su patrimonio (art. 9).
• Prevención de la circulación ilícita de elementos del patrimonio arqueológico. Supone, entre otros compromisos, informar a las autoridades competentes del Estado de origen Parte del Convenio acerca de todo ofrecimiento del que se sospeche que procede de excavaciones ilícitas o de extracciones fraudulentas de excavaciones oficiales, y proporcionar toda la información al respecto.

Convenio europeo del paisaje (2000)

Hecho en Florencia el 20 de octubre de 2000, entró en vigor el 1 de marzo de 2004, y fue ratificado por España el 6 de noviembre de 2007. El Convenio entiende por «paisaje» cualquier parte del territorio tal como la percibe la población, cuyo carácter sea el resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos (art. 1). Compromete a las partes a (art. 5):

a) reconocer jurídicamente los paisajes como elemento fundamental del entorno humano, expresión de la diversidad de su patrimonio común cultural y natural y como fundamento de su identidad;

b) definir y aplicar en materia de paisajes políticas destinadas a la protección, gestión y ordenación del paisaje mediante la adopción de las medidas específicas sobre sensibilización, educación, identificación y calificación de los paisajes;

c) establecer procedimientos para la participación del público, las autoridades locales y regionales y otras partes interesadas en la formulación y aplicación de las políticas en materia de paisaje antes mencionadas;

d) integrar el paisaje en las políticas de ordenación territorial y urbanística y en sus políticas en materia cultural, medioambiental, agrícola, social y económica, así como en cualesquiera otras políticas que puedan tener un impacto directo o indirecto sobre el paisaje.

Convenio sobre el valor del patrimonio cultural para la sociedad (2005)

Esta Convención hecha en Faro el 27 de octubre de 2005, entró en vigor el 1 de diciembre de 2009. Supone la superación definitiva de la noción materialista del patrimonio cultural, al declarar que el «patrimonio cultural» constituye un conjunto de recursos heredados del pasado que las personas consideran, más allá del régimen de propiedad de los bienes, como un reflejo y una expresión de sus valores, creencias, saberes y tradiciones en continua evolución. Esto incluye todos los aspectos del entorno resultantes de la interacción en el tiempo, entre las personas y los lugares (art. 2).

Asimismo, se declara que una «comunidad patrimonial» se compone de personas que otorgan valor a los aspectos específicos del patrimonio cultural que quieren mantener y transmitir, en el marco de la acción pública, a las generaciones futuras. De este modo, el Convenio no se contenta con reconocer que la noción de patrimonio va más allá de la grandeza y la belleza, sino que también engloba todo aquello que reviste un sentido para la sociedad y para las comunidades particulares, y es precisamente a estas comunidades, —y no a las autoridades—, a las que ese enfoque encarga de definir qué inscribir en el patrimonio. Se trata, sin duda, de un enfoque innovador del patrimonio que favorece la democratización, así se establecen previsiones en orden a la participación democrática (art. 12).

Asimismo, el Convenio obliga a las partes a promover el reconocimiento del patrimonio común de Europa, el cual engloba a todos los patrimonios culturales de Europa, constituyendo en su conjunto «una fuente compartida de la memoria, la comprensión, la identidad, la cohesión y la creatividad, así como de los ideales, principios y valores, derivados de la experiencia adquirida a través del progreso y los conflictos del pasado, que deben de fomentar el desarrollo de una sociedad pacífica y estable, basada en el respeto de los derechos humanos, la democracia y el imperio de la ley» (art. 3).

El Convenio obliga a las partes a reconocer que el derecho al patrimonio cultural es inherente al derecho a participar en la vida cultural, tal como es definido en la Declaración de Universal de Derechos del Hombre (art. 1). Por lo demás, el Convenio contiene previsiones específicas en torno al ejercicio del derecho al patrimonio cultural (art. 4), a las políticas públicas sobre el patrimonio cultural (art. 5), y a su armonización con las políticas de ordenación del territorio y medio ambiente (art. 8), así como a la necesidad de poner en valor el patrimonio cultural en tanto que factor de desarrollo económico sostenible (art. 10).

Itinerarios culturales europeos

La iniciativa se inició en 1987 cuando se nombró el Camino de Santiago como primer Itinerario Cultural Europeo. El objetivo de los itinerarios culturales europeos es promover el conocimiento del patrimonio y la identidad europea sobre la base cultural común de proyectos transfronterizos desarrollados al largo plazo, convirtiendo el programa de itinerarios culturales en el catalizador de una nueva cohesión social europea, sin excluir las diferencias, y como herramienta para expandir el Turismo cultural.

En la actualidad, se ordenan mediante la Resolución CM/Res(2010)53, de 8 de diciembre de 2010, por la que se crea un Acuerdo Parcial Ampliado sobre Itinerarios Culturales del Consejo de Europa. Hoy en día, dieciséis países, entre los que está España, son partes del Acuerdo; abierto no obstante a todos los signatarios de la Convención Cultural Europea y a la cooperación de países terceros.

Organización. Se prevé que un Consejo de Gobierno sea responsable del buen funcionamiento de los Itinerarios Culturales. Sus principales tareas son, pues, la elección de nuevos Itinerarios Culturales y la evaluación de los ya existentes. El Consejo de Gobierno se reúne una vez al año. Está compuesto por un miembro de cada uno de los Estados Partes en el Acuerdo Parcial Ampliado y por sendos representantes de la Comisión y del Parlamento Europeos. El Instituto Europeo de Itinerarios Culturales (con sede en Luxemburgo) ejerce la Secretaría Ejecutiva del Consejo de Gobierno.

Criterios. En primer lugar, el tema de cada Itinerario debe ser representativo, esto es reflejar o explicar la diversidad cultural del continente europeo y ser entendible por diferentes grupos sociales y culturales. Por otro lado, el tema ha de ser aprobado consensualmente por expertos de varias disciplinas, que garanticen el rigor científico del Itinerario que se prevé crear. En segundo lugar, el cada Itinerario Cultural debe trabajar en estas cinco direcciones: a) la cooperación en materia de investigación y desarrollo, el intercambio de conocimientos en diferentes disciplinas y la promoción de los valores europeos de convivencia; b) la puesta en valor de la memoria, la historia y el patrimonio europeos, respetando las diferencias territoriales, étnicas y culturales; c) el intercambio de experiencias educativas y la concienciación de los jóvenes con el patrimonio común de los pueblos de Europa; d) el apoyo a la creación artística contemporánea y a una oferta cultural diversificada y accesible; el fomento del turismo cultural y del desarrollo sostenible, respetando las identidades locales y regionales; e invitando a la cooperación entre Europa y otras regiones del mundo.

Candidaturas. Cada Itinerario Cultural debe presentar un proyecto conjunto que contenga los objetivos, los métodos para alcanzarlos, la lista de los socios y de los Estados implicados o potenciales, los campos de actuación prioritarios a corto y largo plazo. Es muy importante que se identifiquen todos los territorios y entidades colaboradores. El proyecto deberá venir acompañado de un plan de financiación y funcionamiento y de una copia de los estatutos fundamentales de la figura jurídica que tome el Itinerario Cultural. El proyecto debe ser presentado directamente al Consejo de Europa, si bien la Administración del Estado española recomienda que el itinerario candidato presente su proyecto en el Ministerio de Cultura para solicitar asesoramiento.

En su reunión anual, el Consejo de Dirección de Itinerarios Culturales elige a los itinerarios candidatos merecedores de la mención, atendiendo a los criterios establecidos en la Resolución CM/Res(2010)52. Posteriormente, el Comité Director de Cultura, Patrimonio y Paisaje del Consejo de Europa otorga oficialmente la mención, con ocasión de su pleno anual. Hoy en día, son 24 las rutas culturales aprobadas por el Consejo de Europa, entre las que cabe reseñar, además del Camino compostelano, la ruta del Legado Andalusí (1997).

Jornadas europeas de patrimonio

Organizadas por iniciativa del Consejo de Europa en colaboración con la Unión Europea, el objetivo de las Jornadas Europeas de Patrimonio (JEP) es múltiple: sensibilizar a los ciudadanos europeos sobre la riqueza y la diversidad cultural de Europa; fomentar la valoración del rico mosaico que componen las culturas europeas; fomentar el diálogo intercultural; combatir el racismo y la xenofobia y favorecer una mayor tolerancia en Europa, trascendiendo las fronteras nacionales, y reforzar el sentimiento europeo de compartir una misma identidad; sensibilizar a la sociedad y a los responsables políticos sobre la necesidad de proteger el patrimonio frente a las nuevas amenazas, invitar a Europa a afrontar los nuevos desafíos sociales, políticos y económicos que se presentan. En España las JEP están coordinadas por el Instituto del Patrimonio Cultural de España en colaboración con las Comunidades Autónomas.

3. La Unión Europea

La cultura en los tratados

El fundamento de la acción de la UE en el ámbito de la cultura, como en cualquier otro sector, radica en los Tratados constitutivos. Sin embargo, aun cuando es innegable que la cultura se halla en el centro del proyecto europeo y es el elemento en que se basa el concepto de «la unidad en la diversidad» de la Unión Europea, hasta fechas relativamente recientes los Tratados constitutivos, volcados en la economía y el comercio, no reconocían a las instituciones comunitarias una competencia en materia cultural, de modo que su acción (que no «política» propiamente dicha) se desarrolló a partir de la cooperación voluntaria de los Estados miembros. Sólo tras el Tratado de la Unión Europea de 1992, y al hilo de la recepción de la noción de ciudadanía europea, se incluyó un Título relativo a la Cultura.

En su redacción vigente, el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (art. 167, antiguo artículo 151 TCE, consolidado según el Tratado de Lisboa) establece lo siguiente:

«1. La Unión contribuirá al florecimiento de las culturas de los Estados miembros, dentro del respeto de su diversidad nacional y regional, poniendo de relieve al mismo tiempo el patrimonio cultural común.

2. La acción de la Unión favorecerá la cooperación entre Estados miembros y, si fuere necesario, apoyará y completará la acción de éstos en los siguientes ámbitos:

• La mejora del conocimiento y la difusión de la cultura y la historia de los pueblos europeos,
• la conservación y protección del patrimonio cultural de importancia europea,
• los intercambios culturales no comerciales,
• la creación artística y literaria, incluido el sector audiovisual.

3. La Unión y los Estados miembros fomentarán la cooperación con los terceros países y con las organizaciones internacionales competentes en el ámbito de la cultura, especialmente con el Consejo de Europa.

4. La Unión tendrá en cuenta los aspectos culturales en su actuación en virtud de otras disposiciones del presente Tratado, en particular a fin de respetar y fomentar la diversidad de sus culturas.

5. Para contribuir a la consecución de los objetivos del presente artículo:

• • El Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y previa consulta al Comité de las Regiones, adoptarán medidas de fomento, con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros,
• • El Consejo adoptará, a propuesta de la Comisión, recomendaciones».

Por lo tanto, y a diferencia de otros sectores (como el medio ambiente), la cultura ha sido y es, fundamentalmente una responsabilidad de los Estados miembros. Por ello el papel de la Unión Europea, con pleno respeto del principio de subsidiariedad de los Estados miembros, se centra apoyar y complementar, pero no reemplazar, las acciones de los Estados miembros, respetando su diversidad y estimulando los intercambios, el diálogo y la comprensión mutua.

Pero, además, como se ha visto, el Tratado excluye expresamente la armonización de la legislación y las normativas de los Estados miembros y, por esta razón, no existen Reglamentos o Directivas comunitarias vinculantes en materia de cultura, salvo en materia de tráfico de bienes culturales, en la cual justamente la competencia sobre el mercado común permite esta armonización. Descartadas normas vinculantes, la acción comunitaria se desenvuelve mediante instrumentos normativos más «suaves», como recomendaciones, programas y convocatorias de ayudas, fomento e intercambio de buenas prácticas y diálogo sobre políticas para y entre las autoridades culturales europeas, refuerzo de la cooperación entre Estados, etc.

Además, desde el Tratado de Maastricht de 1992, las consideraciones culturales también se tienen en cuenta en las ayudas estatales: «Podrán considerarse compatibles con el mercado común […] las ayudas destinadas a promover la cultura y la conservación del patrimonio, cuando no alteren las condiciones de los intercambios y de la competencia en la Comunidad en contra del interés común» (art. 137.3.d Tratado de funcionamiento, antiguo artículo 87).

Finalmente, debe subrayase que la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea declara (artículo 22. Diversidad cultural, religiosa y lingüística) que la «Unión respeta la diversidad cultural, religiosa y lingüística». Pero no puede olvidarse que los sectores cultural y creativo aportan una importante contribución a la lucha contra todas las formas de discriminación, incluidos el racismo y la xenofobia, y constituyen una importante plataforma para la libertad de expresión y el fomento del respeto de la diversidad cultural y lingüística (arts. 21 y 11 de la Carta de los Derechos Fundamentales).

Agenda europea para la cultura

Tras el fracaso del proyecto constitucional europeo en 2005, que puso en evidencia determinadas carencias de la Unión Europea, sobre todo en términos de ciudadanía, se inició entonces un proceso de reflexión sobre las posibilidades y funciones que podría desempeñar la cultura para superar estos «déficits» de la Unión Europea, identificando vías y ámbitos de acción para permitir que la cultura pasara a ser un elemento sustancial de la identidad y de la ciudadanía europeas.

En tal sentido, el 10 de mayo de 2007 la Comisión presentó una Comunicación al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre la «Agenda Europea para la Cultura en un Mundo en vías de Globalización», que recogía y estructuraba los resultados de toda esta reflexión, establecía objetivos, señalaba ámbitos de acción y proponía un método de trabajo. La Agenda Europea para la Cultura fue aprobada por el Consejo de Ministros de Cultura mediante resolución de 16 de noviembre de 2007, y por el Parlamento Europeo en su Resolución de 10 de abril de 2008.

Con la Resolución del Consejo de Ministros sobre la Agenda Europea para la Cultura se establece, por primera vez en el ámbito de la cultura, el compromiso político de los Estados Miembros de diseñar una estrategia de acción cultural europea, que persigue tres objetivos estratégicos mediante una cooperación con las autoridades nacionales, el diálogo con el sector cultural y la integración de la cultura en otras políticas de la Unión Europea. En tal sentido, se definen tres acciones:

• • La promoción de la diversidad cultural y el diálogo intercultural.
• • La promoción de la cultura como catalizador de la creatividad, en el marco de la Estrategia de Lisboa para el Crecimiento, el empleo, la innovación y la competitividad. Se trata aquí de abordar las Industrias Culturales y Creativas (ICC) y la contribución de la inversión estratégica en cultura al desarrollo local y regional.
• • La promoción de la cultura como un elemento vital de las relaciones internacionales de la Unión. En su calidad de parte de la Convención de la Unesco sobre la protección y promoción de la diversidad de las expresiones culturales, la UE tiene el compromiso de integrar la dimensión cultural en sus relaciones con las regiones y los países socios.

Para apoyar la cooperación, la Agenda introdujo también métodos de trabajo que suponían una novedad en el ámbito de la cultura:

• un «Método Abierto de Coordinación» (MAC), nuevo modo global de cooperación en el ámbito de la cultura, que ofrece un marco flexible y no vinculante y fomenta el intercambio de buenas prácticas,
• un diálogo más estructurado con la sociedad civil en el ámbito de la cultura mediante varias plataformas de discusión e intercambio. Desde 2007, el diálogo estructurado entre la Comisión y el sector de la cultura tiene lugar a través de dos estructuras principales: las plataformas temáticas de asociaciones europeas y el Foro Europeo de la Cultura.

En este marco se desarrollan los Planes de Trabajo trienales. Los resultados del primer Plan de Trabajo, con vigencia desde 2008 a 2010, se plasmaron en el Informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social europeo y al Comité de las Regiones sobre la aplicación de la Agenda Europea para la Cultura de 19 de julio de 2010 que examina los progresos conseguidos a nivel europeo y nacional con vistas a la realiza.

En la actualidad, está aún vigente el Plan de Trabajo del Consejo en materia de cultura 2011-2014, el cual se centra en seis prioridades para la que se crean Grupos de Trabajo conformados por expertos, en representación de los Estados miembros, que desarrollan su actividad en el marco del MAC.

Prioridad A: Diversidad cultural, diálogo intercultural y cultura accesible e integradora. Un grupo de trabajo definirá las políticas y buenas prácticas desarrolladas por las instituciones artísticas y culturales públicas para el fomento de: un acceso mejor a la cultura y la participación en la misma, incluyendo los grupos más vulnerables; y la diversidad cultural y el diálogo intercultural, subrayando el aspecto intercultural del patrimonio y fomentando la educación artística y cultural, así como el desarrollo de competencias interculturales. La Comisión promocionará las ciudades que practiquen la integración cultural, definiendo las buenas prácticas, y fomentará el multilingüismo estudiando el papel del subtitulado en el aprendizaje de lenguas extranjeras.

Prioridad B: Industrias culturales y creativas. Un grupo de trabajo desarrollará guías políticas y manuales de buenas prácticas sobre, entre otros aspectos el uso de mecanismos europeos de apoyo para fomentar el papel de la cultura en el desarrollo local y regional, así como los efectos inducidos de la cultura en la economía. La Comisión trabajará en la implementación de las actuaciones definidas en el «Libro Verde sobre el potencial de las industrias culturales y creativas»,

así como en la creación de una «Alianza europea de industrias creativas». Además, fomentará el desarrollo del turismo cultural y su gestión sostenible para el desarrollo socioeconómico de Europa.

Prioridad C: Competencias y movilidad. Para localizar los obstáculos a los programas de apoyo a la movilidad, un grupo de trabajo analizará y evaluará estos programas y tratará de establecer las buenas prácticas que superen estas dificultades.

Prioridad D: Patrimonio cultural, incluida la movilidad de las colecciones. Para simplificar los procesos relativos a la movilidad de colecciones, un grupo de trabajo definirá las buenas prácticas con vistas a simplificar los procesos de cesión y préstamo de las colecciones. En esta prioridad se enmarca la actividad del «Sello del Patrimonio Europeo» (que se trata más adelante). Por último, la Comisión desarrollará un conjunto de instrumentos sobre la lucha contra el tráfico de bienes culturales.

Prioridad E: La cultura en las relaciones exteriores. Los países de la UE y la Comisión impulsarán la ratificación de la Convención de la UNESCO sobre protección y promoción de la diversidad de las expresiones culturales por parte de los países socios y trabajarán en la aplicación de la Convención mediante la integración de los objetivos de la misma en las políticas europeas y nacionales correspondientes.

Programa Europa Creativa

Estas medidas se han venido programando a través de los llamados programas culturales plurianuales de la Comunidad (el último 2007/2013). Estos programas (y el Media y Media Mundus) se han sustituido por el vigente Programa Europa Creativa, aprobado por Reglamento (UE) nº 1295/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013. El Programa cuenta con un presupuesto de 1 460 millones EUR para el período 2014-2020 (las primeras convocatorias del programa para 2014 están dotadas con casi 170 millones €.

Se reconoce que los sectores de la cultura y la creación tienen un rendimiento económico: en la UE representan el 3,3% del PIB y dan empleo a 6,7 millones de personas, lo que supone el 3 % del empleo total (Informe europeo sobre competitividad, 2010). Sin embargo, los sectores cultural y creativo no aprovechan al máximo el mercado único. Uno de los mayores desafíos a los que se enfrenta el sector es la fragmentación del mercado, vinculada a la existencia de diferentes tradiciones culturales e idiomas: la Unión Europea cuenta con 24 lenguas oficiales, 3 alfabetos y aproximadamente 60 lenguas regionales y minoritarias reconocidas. Esta diversidad es parte del rico mosaico europeo, pero socava tanto los esfuerzos de los autores por llegar a lectores de otros países, como los deseos de los espectadores de cine o de teatro de asistir a la proyección o la puesta en escena de obras extranjeras, o el interés de los músicos por conseguir nuevo público.

Objetivos generales:

a) salvaguardar, desarrollar y promover la diversidad cultural y lingüística europea (en consonancia con la Convención de la Unesco de 2005) y promover el patrimonio cultural europeo;

b) reforzar la competitividad de los sectores cultural y creativo europeos, en particular el sector audiovisual, con vistas a promover un crecimiento inteligente, sostenible e integrador.

«sectores cultural y creativo»: todos los sectores cuyas actividades se basan en valores culturales o expresiones artísticas y otras expresiones creativas, independientemente de que dichas actividades estén orientadas al mercado o no y del tipo de estructura que las lleve a cabo y sin tener en cuenta el modo de financiación de dicha estructura. Entre estas actividades se cuentan el desarrollo, la creación, la producción, la difusión y la conservación de los bienes y servicios que encarnan expresiones culturales, artísticas u otras expresiones creativas, así como otras tareas afines, como la educación o la gestión; los sectores cultural y creativo incluyen, entre otros: la arquitectura, los archivos, las bibliotecas y los museos, la artesanía artística, los audiovisuales (incluyendo el cine, la televisión, los videojuegos y los multimedia), el patrimonio cultural material e inmaterial, el diseño, los festivales, la música, la literatura, las artes escénicas, la edición, la radio y las artes visuales.

Subprograma Cultura

Las prioridades en el ámbito del refuerzo de la capacidad de los sectores cultural y creativo para operar de manera transnacional son las siguientes (se respaldarán, en particular, proyectos sin ánimo de lucro):

a) apoyar las acciones que doten a los agentes culturales y creativos de cualificaciones, competencias y conocimientos técnicos que contribuyan a potenciar los sectores cultural y creativo, incluso mediante el fomento de la adaptación a las tecnologías digitales, el ensayo de enfoques innovadores en materia de desarrollo de audiencia y el ensayo de nuevos modelos de negocio y de gestión;

b) apoyar acciones que permitan a los agentes culturales y creativos cooperar en el plano internacional y dar una vertiente internacional a sus carreras profesionales y actividades dentro de la Unión y fuera de ella, basándose cuando sea posible en estrategias a largo plazo;

c) dar apoyo al fortalecimiento de las organizaciones culturales y creativas europeas y del establecimiento de redes internacionales con el fin de facilitar el acceso a las oportunidades profesionales.

Por su parte, las prioridades en el ámbito de la promoción de la circulación transnacional y la movilidad serán las siguientes:

a) apoyar las giras, los eventos, las exposiciones y los festivales internacionales;

b) apoyar la circulación de la literatura europea con vistas a garantizar una accesibilidad lo más amplia posible;

c) apoyar el desarrollo de la audiencia como medio para estimular el interés por las obras culturales y creativas europeas y mejorar el acceso a las mismas y al patrimonio cultural material e inmaterial.

Medidas de apoyo del subprograma Cultura

Con el fin de aplicar las prioridades anteriores, el subprograma Cultura proporciona apoyo a:

a) proyectos transnacionales de cooperación que agrupen a organizaciones culturales y creativas de diferentes países a fin de realizar actividades de carácter sectorial o intersectorial;

b) actividades de redes europeas de organizaciones culturales y creativas de diferentes países;

c) actividades de organizaciones con vocación europea que fomenten el desarrollo de nuevos talentos y estimulen la movilidad transnacional de los agentes culturales y creativos y la circulación de obras, con potencial para ejercer una amplia influencia en los sectores creativo y cultural y tener efectos duraderos;

d) la traducción literaria y su promoción ulterior;

e) acciones especiales destinadas a lograr una mayor visibilidad de la riqueza y la diversidad de las culturas europeas, y a fomentar el diálogo intercultural y la comprensión mutua, por ejemplo mediante las Jornadas Europeas de Patrimonio, los cinco premios de la Unión Europea (Premio Unión Europea de Patrimonio Cultural/Premios Europa Nostra, Premio de Arquitectura Contemporánea de la Unión Europea, Premio de Literatura de la UE, premios «European Border Breakers» y Premio MEDIA de la UE), la acción Capitales Europeas de la Cultura y la acción relativa al Sello de Patrimonio Europeo.

A partir de 2016, Europa Creativa también incluirá un instrumento financiero de garantía de 121 millones de euros para facilitar el acceso a la financiación (préstamos bancarios) a los pequeños operadores de los sectores cultural y creativo.

Otras acciones de apoyo al sector de la cultura

Otras acciones de ayudas específicas o genéricas con repercusión en los Sectores de la Cultura y la Creación con el horizonte 2020:

«Erasmus para todos» apoya la inversión en educación y formación, ya sea en forma de movilidad en la formación, de asociaciones para la innovación o de apoyo político. Como parte de su esfuerzo por promover la cooperación para la innovación, el programa apoyará asociaciones a gran escala (alianzas en pro del conocimiento) entre la enseñanza superior y las empresas, así como asociaciones entre la educación y la formación profesionales y las empresas (alianzas para las competencias sectoriales). Esto supone importantes oportunidades para que se creen asociaciones entre los sectores de la cultura y la creación y el sector de la educación y la formación.

Los fondos de la política de cohesión apoyan la inversión en los sectores de la cultura y la creación a fin de maximizar la contribución de la cultura como herramienta para el desarrollo local y regional, la regeneración urbana, el desarrollo rural y la empleabilidad (como puso de manifiesto el «Estudio sobre la contribución de la cultura al desarrollo local y regional», 2010). Entre los ejemplos de inversiones pueden incluirse la investigación, la innovación, la competitividad de las PYME y el emprendimiento en las industrias de la cultura y la creación, o la protección y el realce del patrimonio cultural y los paisajes.

Además, el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural apoya la rehabilitación del patrimonio cultural rural y la mejora del acceso a servicios culturales en las zonas rurales, proporcionando inversiones y apoyo para la formación a empresas culturales y creativas, y estimulando también el establecimiento de redes entre ellas y el desarrollo de agrupaciones, en particular a través de Leader.

Por último, la iniciativa COSME tiene por objeto reforzar la competitividad y la sostenibilidad de las empresas y las PYME de la UE, así como fomentar una cultura emprendedora. La Comisión propone acciones para promover el desarrollo de agrupaciones y redes de empresas de categoría mundial, así como para acelerar la aparición de industrias competitivas basadas en las actividades intersectoriales, lo cual es especialmente pertinente para los sectores de la cultura y la creación.

Capitales europeas de la cultura

La iniciativa Capitales Europeas de la Cultura, comenzó en 1985 como Ciudades Europeas de la Cultura, y hasta 1999 no era una «acción» propiamente dicha de la Unión Europea sino que se desarrollaba mediante un procedimiento intergubernamental. Además, desde 1985 a 2004 se designaban las capitales por los Gobiernos de los Estados miembros en el Consejo de Ministros de la Unión Europea, sin unos criterios de evaluación fijados ni la participación de expertos externos. Un estudio sobre los resultados obtenidos por la iniciativa «Ciudad Europea de la Cultura» hasta 2004 puso de manifiesto el impacto positivo de la misma respecto a la repercusión mediática, el desarrollo de la cultura y el turismo, y el reconocimiento por parte de los habitantes de la importancia de que su ciudad haya sido designada.

Buscando un procedimiento con mayores garantías y siendo conscientes de que la acción Capital Europea de la Cultura se había convertido en un factor de desarrollo local y regional, la Comisión Europea impulsó en 1999 su transformación en una acción de la Unión Europea (Decisión 1419/1999/CE del Parlamento y del Consejo de 25 de mayo de 1999 por la que se establece una acción comunitaria en favor de la manifestación «Capital Europea de la Cultura» para los años 2005 a 2019).

Esta decisión fue renovada por la Decisión nº 1622/2006/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 24 de octubre de 2006, por la que se establece una acción comunitaria en favor de la manifestación «Capital Europea de la Cultura» para los años 2007 a 2019, actualmente en vigor. La Decisión fija el orden cronológico para el ejercicio del derecho a presentar la candidatura de una Capital Europea de la Cultura por parte de los Estados miembros (dos cada año, p. ej., en 2014 Suecia y Letonia).

Solicitudes. Cada uno de los Estados miembros interesados publica una convocatoria de presentación de solicitudes a más tardar seis años antes del inicio de la manifestación en cuestión. Toda solicitud deberá incluir un programa cultural de dimensión europea, basado principalmente en la cooperación Cultural.

Preselección. Se establece un Comité de selección para cada Estado miembro interesado para evaluar las solicitudes de las ciudades candidatas. Los miembros del Comité de selección serán expertos independientes, sin conflictos de intereses con respecto a las ciudades que hayan respondido a la convocatoria de presentación de solicitudes y con una experiencia y unos conocimientos especializados considerables en el ámbito de la cultura. El Comité de selección acordará una lista restringida de las ciudades candidatas que deberán seguir siendo consideradas.

Selección final. Las ciudades candidatas que figuren en la lista restringida deben completar sus programas siguiendo las indicaciones del Comité de Selección en un plazo de nueve meses, y vuelven a ser evaluadas por éste, que recomendará el nombramiento de una de ellas como Capital Europea de la Cultura.

Designación. La autoridad correspondiente del Estado miembro propone de forma justificada (sobre la base del informe del Comité de Selección) una ciudad al Parlamento Europeo, a la Comisión, al Consejo y al Comité de las Regiones, cuatro años antes del inicio de la manifestación. A continuación, el Consejo, sobre la base de una recomendación de la Comisión, del dictamen del Parlamento y de los informes del Comité de Selección, designará oficialmente las ciudades que serán Capitales Culturales el año que corresponda.

Sello de Patrimonio Europeo

De iniciativa intergubernamental a acción comunitaria. El 28 de abril de 2006 se puso en marcha en Granada (España) una iniciativa intergubernamental para crear un sello de patrimonio europeo («iniciativa intergubernamental»). El 20 de noviembre de 2008, el Consejo adoptó unas conclusiones (DO C 319 de 13.12.2008, p. 11) con el fin de transformar la iniciativa intergubernamental en una acción de la Unión («acción»), y en las que invitaba a la Comisión a presentar una propuesta para la creación por la Unión de un sello de patrimonio europeo («Sello»). La Decisión 1194/2011/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, por la que se establece una acción de la Unión Europea relativa al Sello de Patrimonio Europeo, concreta el apoyo a las políticas de los Estados Miembros que pongan en valor el patrimonio común de los pueblos de Europa.

—Objetivos. Entre los objetivos de esta acción, destaca el refuerzo del sentimiento de pertenencia a la Unión de sus ciudadanos, en especial el de los jóvenes, sobre la base de valores y elementos compartidos de historia y patrimonio cultural europeos, así como de la valoración de la diversidad nacional y regional, así como el refuerzo del diálogo intercultural. Para ello, se contempla el otorgamiento del Sello a aquellos «sitios», que han desempeñado un papel significativo en la historia y la cultura de Europa o en la construcción de la Unión, y que permiten aumentar la comprensión por los ciudadanos europeos de la historia de Europa, de la construcción de la Unión y de su patrimonio cultural, común aunque diverso, especialmente en relación con los valores democráticos y los derechos humanos que constituyen la base del proceso de integración europea.

Categorías de sitios:

«sitios»: los monumentos, sitios naturales, subacuáticos, arqueológicos, industriales o urbanos, paisajes culturales y lugares de memoria, así como los bienes y objetos culturales y el patrimonio inmaterial, asociados a un lugar, incluido el patrimonio contemporáneo.

• «sitio transnacional»: a) varios sitios ubicados en diferentes Estados miembros y centrados en una temática específica con el fin de presentar una solicitud conjunta, o b) un sitio ubicado en el territorio de al menos dos Estados miembros;
• «sitio temático nacional»: varios sitios ubicados en un mismo Estado miembro y centrados en una temática específica con el fin de presentar una solicitud conjunta

Criterios.

Criterio sustantivo. Los sitios candidatos al Sello deberán tener un valor simbólico europeo y haber desempeñado un papel fundamental en la historia y la cultura de Europa o en la construcción de la Unión. Deberán, por lo tanto, demostrar que en ellos concurren uno o más de los siguientes elementos:

• su naturaleza transfronteriza o paneuropea: el modo en que su influencia y atracción, tanto pasadas como presentes, rebasan las fronteras nacionales de un Estado miembro;
• su lugar y papel en la historia e integración europeas y sus vínculos con acontecimientos, personalidades o movimientos europeos;
• su lugar y papel en el desarrollo y promoción de los valores comunes que constituyen la base de la integración europea.

Proyecto. Los sitios candidatos al Sello presentarán un proyecto, cuya puesta en práctica se iniciará a más tardar al final del año de designación, que incluya todos los elementos siguientes:

• sensibilización sobre el significado europeo del sitio, en especial a través de actividades apropiadas de información, señalización y formación del personal;
• organización de actividades educativas, especialmente para los jóvenes, que aumenten la comprensión de la historia común de Europa y de su patrimonio compartido a la vez que diverso y refuercen el sentimiento de pertenencia a un espacio común;
• promoción del multilingüismo y facilitación del acceso al sitio mediante la utilización de varias lenguas de la Unión;
• participación en las actividades de creación de redes de sitios a los que se haya concedido el Sello con el fin de intercambiar experiencias e iniciar proyectos comunes;
• aumento de la notoriedad y el atractivo del sitio a escala europea, por ejemplo aprovechando las posibilidades que brindan las nuevas tecnologías y los medios digitales e interactivos y buscando sinergias con otras iniciativas europeas.

Plan de trabajo. Los sitios candidatos al Sello deberán presentar un plan de trabajo que incluya todos los elementos siguientes:

• garantizar la buena gestión del sitio, incluida la definición de objetivos e indicadores;
• garantizar la conservación del sitio y su transmisión a futuras generaciones de acuerdo con los regímenes de protección pertinentes;
• garantizar la calidad de los servicios de recepción, como la presentación histórica, la información a los visitantes y la señalización;
• garantizar el acceso más amplio posible al público, por ejemplo mediante adaptaciones del sitio o la formación del personal;

Candidatos. La acción está abierta a la participación de los Estados miembros, con carácter voluntario. En el caso de sitios transnacionales la solicitud se debe presentar con un nombre común y designar a un coordinador a uno de los sitios participantes, que será el punto de contacto único para la Comisión.

Preselección a escala nacional. La preselección de sitios para la atribución del Sello será responsabilidad de los Estados miembros. Cada Estado miembro podrá preseleccionar hasta dos sitios cada dos años. Cada Estado miembro participante establecerá sus propios procedimientos y su propio calendario para la preselección de conformidad con el principio de subsidiariedad, esforzándose por establecer disposiciones administrativas lo más sencillas y flexibles posible.

En España, aquellas instituciones o entidades que deseen presentar una solicitud de candidatura al Sello de Patrimonio Europeo, deben dirigirse en primer lugar a la Comunidad Autónoma en la que residan los bienes afectados. La Comunidad Autónoma será la interlocutora en el seno del Consejo del Patrimonio Histórico para presentar dichas candidaturas. En el caso de ser aceptadas por el Consejo del Patrimonio Histórico, serán incluidas en la lista indicativa de proyectos que se remitirán a la Secretaría del Sello del Patrimonio Europeo.

Selección a escala de la Unión. La selección de los sitios para la concesión del Sello será efectuada por el Comité europeo de expertos independientes bajo la responsabilidad de la Comisión. El Comité europeo evaluará las solicitudes relativas a los sitios preseleccionados y seleccionará como máximo un sitio por Estado miembro. El Comité europeo elaborará un informe sobre los sitios preseleccionados y lo transmitirá a la Comisión a más tardar a finales del año del procedimiento de selección. Dicho informe incluirá una recomendación para la concesión del Sello e irá acompañado de una explicación sobre sus conclusiones respecto de los sitios seleccionados y no seleccionados.

Designación. La Comisión designará los sitios a los que deba concederse el Sello, teniendo debidamente en cuenta la recomendación del Comité europeo. El Sello se concederá de forma permanente, a reserva de la continuación de la acción. Cada sitio al que se conceda el Sello será supervisado periódicamente con el fin de garantizar que sigue cumpliendo los criterios establecidos y que respeta el proyecto y el plan de trabajo incluidos en la solicitud presentada. Los Estados miembros serán responsables de la supervisión de todos los sitios ubicados en sus territorios respectivos. El Comité efectuará una supervisión a escala de la Unión, que garantizará que los criterios se apliquen correctamente en los sitios de todos los Estados miembros. En España ha obtenido el Sello el Monasterio de Yuste, el Cabo Fisterra, el Archivo de la Corona de Aragón y la Residencia de Estudiantes (Madrid).

Tráfico de bienes culturales

Como consecuencia del impulso del mercado interior, y sus repercusiones en el tráfico ilícito de bienes culturales, las instituciones comunitarias adoptaron a principios de los 90 dos actos legislativos, fundamentos en la competencia sobre el mercado interior.

En primer lugar, en 1992 se aprobó un Reglamento relativo a la exportación de bienes culturales, sustituido en la actualidad por el Reglamento (CE) nº 116/2009 del Consejo, de 18 de diciembre de 2008, relativo a la exportación de bienes culturales. En sustancia, la exportación de bienes culturales (definidos en el Anexo I) fuera del territorio aduanero de la Comunidad estará supeditada a la presentación de una autorización de exportación.

A petición del exportador, esta autorización será concedida por la autoridad competente del Estado miembro en cuyo territorio el bien cultural de que se trate se encontrara legal y definitivamente, y tendrá validez en toda la Comunidad. La autorización de exportación podrá denegarse cuando los bienes de que se trate estén amparados por una legislación protectora del patrimonio nacional de valor artístico, histórico o arqueológico en dicho Estado miembro. Asimismo, en determinadas circunstancias, un Estado miembro podrá permitir la exportación de algunos bienes culturales sin autorización.

Por otra parte, se aprobó la Directiva 93/7/CEE del Consejo, de 15 de marzo de 1993, relativa a la restitución de bienes culturales que hayan salido de forma ilegal del territorio de un Estado miembro. Esta norma se refiere a los bienes culturales clasificados como «tesoros nacionales con valor artístico, histórico o arqueológico», de conformidad con la legislación o los procedimientos administrativos nacionales, siempre que:

• pertenezcan a alguna de las categorías que se indican en el anexo de la Directiva (si bien los países de la Unión Europea podrán clasificar un bien como tesoro nacional incluso después de que éste haya salido de su territorio);
• formen parte integrante de colecciones públicas que figuren en los inventarios de museos, archivos o fondos de conservación de bibliotecas, o en los de instituciones eclesiásticas.

La Directiva se aplicará a partir del momento en que los bienes en cuestión hayan abandonado de manera ilegal el territorio de un país de la UE, es decir, infringiendo la legislación en él en vigor o las condiciones para la concesión de una autorización temporal. Por consiguiente, un bien cultural se deberá restituir tanto en el caso de que haya sido trasladado dentro de la Unión como si ha sido exportado primero a un tercer país para reimportarlo seguidamente en otro país de la UE.

El derecho de presentar una demanda de restitución queda exclusivamente reservado a los países de la UE. El propietario privado de un bien cultural no puede iniciar contra el poseedor más acciones que las previstas por el derecho común. La demanda de restitución prescribe en un plazo de un año a partir de la fecha en la que el país de la UE demandante haya tenido o haya debido tener conocimiento de la localización del bien o de la identidad de su poseedor o tenedor.

Las autoridades centrales de cada país de la UE deberán: a) buscar el bien cultural que haya salido ilegalmente del territorio de un país de la UE, e identificar al poseedor o tenedor del mismo; b) notificar a los países de la UE el descubrimiento de bienes culturales en su propio territorio, si existen motivos para suponer que dichos bienes han salido de forma ilegal del territorio de otro país de la UE; c) permitir al país de la UE determinar en los dos meses siguientes a la notificación si se trata de un bien cultural al que puede aplicarse la Directiva; d) adoptar las medidas necesarias para la conservación material del bien cultural; e) evitar que se eluda el procedimiento de restitución;

Los tribunales del país de la UE requerido serán los únicos competentes para ordenar la restitución del bien al país de la UE requirente en caso de negativa del poseedor o del tenedor a deshacerse de éste. La carga de la prueba se regirá también por la legislación del país de la UE requerido.

La seguridad jurídica impone que, en cualquier caso, la acción en restitución prescriba en un plazo de treinta años a partir de la fecha en la que el bien cultural haya salido ilegalmente del territorio del país de la UE demandante, salvo que los bienes formen parte de colecciones públicas o sean bienes eclesiásticos, pues entonces el plazo depende de la legislación nacional o de acuerdos bilaterales entre países de la UE.

Lo cierto es que, según ha reconocido la propia Comisión (Informe 30-7-2009), la Directiva se aplica con escasa frecuencia, debido principalmente a la complejidad administrativa y al coste financiero de aplicar la Directiva, a su ámbito territorial limitado y al corto período de tiempo permitido para iniciar procedimientos de restitución y la interpretación de los conceptos relacionados.