En el total no se incluye el 29 de gasto realizado por la Seguridad Social, tampoco se incluyen los gastos de la Seguridad Social en asuntos económicos (7) y en Sanidad (3). Cuadro adaptado a partir del trabajo realizado por Cristina Herrero (www.eurosocialfiscal.org

De acuerdo con las estadísticas oficiales el gasto público en España se distribuye de la siguiente manera: 22 de la Administración Central, 29 de la Seguridad Social, un 36 de las Comunidades Autónomas y 13 por las entidades locales. Si el gasto público lo analizáramos por habitante según el nivel de la administración territorial, los datos serían que en España este se distribuye en 3.748 € por la administración estatal, 3.750 € por la administración autonómica y 1.526 € por la administración local.

De esta Ley y del ordenamiento jurídico tanto estatal como autonómico encontramos que salvo algunas excepciones, que seguramente veréis analizadas en el capítulo 6.2 La Cultura en el Ordenamiento Jurídico, son raras las materias que en su integridad podemos atribuir del exclusivo interés de las Corporaciones locales; lógicamente también son raras aquellas en las que no exista interés local en juego; de ahí que al analizar la cuestión de los ámbitos competenciales de los ayuntamientos debemos tener en cuenta varios factores:

• – La autonomía local, garantizada constitucionalmente, y que es aplicable en todo el territorio en términos de un mínimo común denominador.
• – La necesidad de la armonización de esa garantía general con la distribución territorial de las disposiciones legislativas sobre las distintas materias o sectores de acción pública, para evitar un choque entre administraciones públicas.
• – Las dificultades para definir claramente las competencias locales en todos y cada uno de los sectores de la acción pública potencial de la Administración local.

La aplicación de los anteriores planteamientos al ámbito municipal suele generar posiciones enfrentadas entre los que defienden aumentar la autonomía de los municipios, a través de la delegación de competencias de las comunidades autónomas y aumentando sus recursos financieros, pero al mismo tiempo estableciendo un marco jurídico que evite los desmanes que se han venido produciendo en los últimos años, y otras propuestas que plantean la tutela de los municipios tanto por el estado, por la comunidades autónomas como por las diputaciones provinciales, reduciendo su capacidad de establecer nuevas políticas públicas dirigidas a sus ciudadanos.

Junto a este debate sobre competencias se añade otro debate sobre la fragmentación del mapa municipal y sobre la incapacidad de muchos municipios de afrontar las obligaciones legales que les corresponde. El aumento o la reducción de la escala de gobierno es y ha sido una de las reformas estructurales más frecuentes para afrontar estos problemas. Encontramos posiciones encontradas, los partidarios de las fusiones municipales se quejan de que los pequeños municipios no pueden atender las modernas demandas de servicios públicos y que la situación se ha agravado con la crisis económica y de disminución de los ingresos locales; y al contrario, quienes se oponen a las fusiones estiman que la democracia local experimenta reducciones crecientes conforme va ensanchándose la talla del municipio y que las medidas no deben ir contra la autonomía local sino con garantizar que los ingresos municipales son suficientes para atender la demanda de sus ciudadanos.

El segundo nivel que encontramos de gobierno son los gobiernos locales intermedios, que en España recibe el nombre de diputaciones provinciales, cabildos, etc., que están presentes en todas las provincias españolas, menos en aquellas que son uniprovinciales (Madrid, Murcia, etc.) donde la Comunidad Autónoma las ha absorbido asumiendo sus competencias y funciones. En el debate político sobre las administraciones públicas, éstas son las instituciones más cuestionadas. En resumen, sus competencias más importantes son la coordinación de los servicios municipales para su más adecuada prestación, la asistencia jurídica, económica y técnica a los municipios, la prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y la cooperación al fomento de todo el territorio provincial.

En el marco de la nueva legislación que se ha aprobado en el Parlamento, se les asigna a las Diputaciones Provinciales algunas funciones más de control de los ayuntamientos, «…esto se lleva a cabo mediante la coordinación por las Diputaciones de determinados servicios mínimos en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes o la atribución a éstas de nuevas funciones como la prestación de servicios de recaudación tributaria, administración electrónica o contratación centralizada en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes, su participación activa en la elaboración y seguimiento en los planes económico-financieros o las labores de coordinación y supervisión, en colaboración con las Comunidades Autónomas, de los procesos de fusión de Municipios…» www.boe.es.

Como vemos, tanto en la legislación anterior como en la actual, las Diputaciones provinciales realizan sus competencias en función del tamaño de los municipios, siendo éstas más de cooperación y asistencia en los municipios más pequeños, y menos importante las acciones dirigidas a los municipios medianos y grandes que suelen contar con estructura propia para realizar muchas de sus funciones y competencias.

Actualmente se pone en cuestión muchas de las funciones de estas instituciones provinciales, ya que se entienden que reforzando la autonomía local y dotando a los ayuntamientos de más recursos, éstos tendrían la posibilidad de ejercer directamente muchas de estas funciones sin necesidad de contar con la asistencia de la Diputación provincial. Otras opiniones entienden que habría que reforzar la posición de estas instituciones provinciales ya que redundaría en beneficio de los ayuntamientos al coordinar muchas de las políticas públicas que los municipios no podrían realizar solos. En esta línea se sitúa la nueva legislación al intentar reforzar el papel de las Diputaciones sobre todo en materia de servicios públicos mínimos en municipios con población inferior a 20.000 habitantes.

Por otro lado, las transferencias a las Comunidades Autónomas por el Estado, ha provocado que en muchas materias, la relación sea de éstas directamente con los Ayuntamientos, diferentes programas de ayudas, inversiones públicas, etc.; y sólo en contados casos se ha estructurado esa cooperación con la participación de las Diputaciones Provinciales, aunque la legislación anterior y la nueva obligaba que las acciones en municipios menores de 20.000 habitantes se deberían coordinar con las Diputaciones Provinciales.

También encontramos aquí posturas diferentes, unos, entienden que las Diputaciones Provinciales deben desaparecer, y lo justifican en diferentes razones: unas políticas, son instituciones de elección indirecta, más políticas que técnicas; en razones económicas, suponen un gasto que no redundan en beneficio de los ayuntamientos y lo que habría que reforzar es la financiación de los Ayuntamientos, que habría que buscar otra forma de cooperación entre ayuntamientos en función de la cercanía y, correspondiendo a las Delegaciones Provinciales de las Comunidades Autónomas la asistencia a los municipios más pequeños; otros por el contrario, piensan que se debe reforzar esta administración provincial mediante la delegación de competencias por las Comunidades Autónomas, reforzando su papel de coordinación y asistencia, aumentando su financiación para atender estas funciones.

En los tres niveles restantes, Comunidades Autónomas, Administración Central y Administración Europea, encontramos a través de su ordenamiento jurídico algunas posibles líneas de trabajo para reforzar nuestra acción en el territorio. En el nivel 3 encontramos a las administraciones regionales, que en función de los Estatutos de Autonomía de cada una de ellas, pueden tener competencias exclusivas en muchas materias, que han desarrollado a través de Leyes. En el desarrollo reglamentario de éstas, veremos cómo se establece un marco regulado donde encontraremos referencia a las funciones y compromisos que tiene que asumir las administraciones inferiores, tanto provinciales como locales (podemos analizar la legislación autonómica en materia de archivos, bibliotecas y museos para ver este aspecto). En el caso de Andalucía hay diferente legislación específica en materia de administración local, así como legislación en otras materias que afecta a las administraciones locales. (Web oficial de la Junta de Andalucía: www.juntadeandalucia.es)

En cuanto al nivel 4, Administración General del Estado (Web oficial del Gobierno de España: www.lamoncloa.gob.es), vemos como sus decisiones recogidas en el régimen jurídico estatal tiene consecuencias directas sobre el resto de las Administraciones, esto lo hemos visto con más claridad en las medidas que con motivo de la crisis han llevado a la modificación de leyes en materia económica, laboral, de pensiones, presupuestarias, de gasto, etc. En otro aspecto, es importante conocer la legislación estatal, así como los diferentes programas de ayudas que tiene establecidos en diferentes materias y que pueden ser muy útiles para desarrollar nuestro trabajo en ámbitos territoriales menores.

Por último, en el nivel 5, encontramos la Unión Europea, que en la medida que la legislación europea puede llegar a modificar tanto la legislación estatal, como la autonómica, como la normativa local, supone un elemento importante en la relación entre los diferentes niveles administrativos. En este sentido la Estrategia Territorial Europea, que tiene el objetivo de conseguir un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la UE, con la intención de asegurar «que los tres siguientes objetivos fundamentales de la política europea se alcancen por igual en todas las regiones de la UE: cohesión económica y social; conservación y gestión de los recursos naturales y del patrimonio cultural; competitividad más equilibrada del territorio europeo.»( Web oficial de la Unión Europea: europa.eu. Estrategia Territorial Europea: ec.europa.eu)

En materia de cooperación interterritorial, la Unión Europea tiene en funcionamiento desde hace muchos años diferentes programas de ayudas y de iniciativas con el objetivo de potenciar la cooperación entre los diferentes territorios, agentes sociales, entidades públicas y privadas, etc.; y que han servido para poner en marcha muchos programas culturales en cooperación con otros territorios europeos. (europa.eu)

Llegado a este punto nos deberíamos plantear si es posible tanto la cooperación entre niveles iguales, entre diferentes municipios, como entre niveles diferentes de administraciones públicas. Es verdad que es habitual encontrar políticas públicas que son ejecutadas por municipios diferentes a través de mancomunidades o entidades públicas creadas al efecto, lo encontramos en temas de limpieza, aguas, etc. Pero no es habitual encontrar una reflexión desde el territorio sobre cómo afrontar problemas comunes a través de la suma de recursos económicos y humanos, no se ha abierto ningún debate en el territorio sobre posibles vías de cooperación, ni sobre fusión de municipios o sobre cooperación intermunicipal.

Pero no basta un debate político-administrativo entre fuerzas políticas, es conveniente hacer partícipe de este debate a los ciudadanos, ya que las decisiones que se tomen van a afectar a su relación con la administración municipal. Es verdad que en todos estos procesos de fusión municipal, la voluntariedad no ha tenido el éxito esperado en ninguna de las propuestas llevadas a cabo a nivel europeo (Políticas ante la fragmentación del mapa municipal. Fernando López Ramón. Texto de la ponencia presentada en el «Congreso sobre Organización Local: Nuevos Modelos«. Zaragoza, abril 2011. Revista de Estudios de la Administración local y autonómica) y que se ha tenido que recurrir a establecer dichas fusiones obligatoriamente para llevarlas a efecto.

También se ha intentado llevar a cabo dicha fusión a partir de núcleos de población urbanos a los que se les han fusionado otras zonas rurales, intentando buscar un equilibrio entre lo urbano y lo rural. Muchas formas de afrontar el mismo problema, pero deberíamos analizar los éxitos y fracasos de los diferentes modelos para no volver a incurrir en los mismos errores que otros países que llevan más años en esta línea (véase el ejemplo de Dinamarca) (Políticas ante la fragmentación del mapa municipal. Fernando López Ramón. Texto de la ponencia presentada en el «Congreso sobre Organización Local: Nuevos Modelos«. Zaragoza, abril 2011. Revista de Estudios de la Administración local y autonómica)). Otras propuestas que se han puesto en marcha van desde la solución francesa para incrementar la cooperación intermunicipal, hasta otras propuestas de creación de entes locales intermedios para corregir las limitaciones de los municipios pequeños (ver propuestas desde Cataluña y Andalucía sobre el marco comarcal). El debate sigue abierto, pero es imprescindible involucrar a los ciudadanos en el mismo si queremos que las propuestas respondan a los problemas y a dar respuestas a los mismos.

3. Otra forma de hacer territorio: la sociedad civil y su participación en el desarrollo de las políticas públicas en materia de cultura

Para terminar, en este tercer punto, analizaremos cómo otra forma de hacer territorio es poner en marcha nuevos modelos de participación de los ciudadanos, veremos algunas experiencias participativas en políticas públicas en el territorio más cercano y otras formas de hacer políticas públicas.

Cuando hablamos de participación ciudadana en la vida municipal no debe entenderse esta participación limitada sólo a los procesos electorales, más en estos momentos en que se constata signos de cierta desafección hacia la política que también se refleja en la escasa participación en los procesos electorales municipales, estamos hablando de democracia participativa y no de democracia representativa.

Tanto en la Carta Europea de la Autonomía Local (Carta Europea de Autonomía Local. www.femp.es) como en la Estrategia Territorial Europea (Estrategia Territorial Europea ec.europa.eu) vemos cómo un elemento clave de las propuestas de desarrollo territorial, consiste en desarrollar y favorecer la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones. Para ello se han propuesto y desarrollado una serie de acciones e instrumentos para garantizar esta participación. Desde instrumentos más colectivos, como los referendos, donde se someten a la aprobación de los ciudadanos grandes propuestas que afectan a la vida local (los referendos están ausentes de la vida política municipal española), hasta otros instrumentos donde se puede potenciar la participación individual o de las entidades ciudadanas, como los presupuestos participativos, la presencia en las juntas vecinales (de distritos o de barrios), paneles municipales, procesos de información pública, etc.

Hacer que los ciudadanos participen más de cerca en la vida municipal supone en primer lugar que las entidades municipales desarrollen su trabajo de una forma transparente, trasladando a los ciudadanos toda la información necesaria para que estos puedan posicionarse sobre las diferentes alternativas que se plantean ante los problemas municipales. Pero también, deben habilitarse herramientas y espacios para la participación, que permita que éstos se impliquen en esa toma de decisiones y en la priorización de las políticas públicas que se deben llevar a cabo.

No podemos pedirles a los ciudadanos después de más de 30 años de olvido, que sufran sin más los recortes de los diferentes programas que los ayuntamientos no pueden llevar a cabo por la crisis económica y por las limitaciones de gasto que tienen establecidas por el Gobierno de la Nación. Mientras que había dinero, se han venido tomando decisiones sin contar con los ciudadanos, desde una perspectiva de la política dirigida desde arriba y entendida en un modelo de democracia representativa, hay que ir transformando ese modelo hacia una democracia más participativa.

Cesar Colino y Eloisa del Pino (Democracia participativa en el nivel local: debates y experiencias en Europa. César Colino y Eloísa del Pino. Revista catalana de dret públic, núm. 37, 2008, p. 247-283.) hablan de tres tipos de beneficios que justifican las propuestas participativas: «…Desde un punto de vista funcional se resalta la co-responsabilización ciudadana con las autoridades locales en distintas tareas sociales –como la gestión de piscinas, museos o centros cívicos–, que puede tener una incidencia positiva en el empleo y que puede suponer un ahorro en las funciones de organización y gestión del sector público. Las iniciativas participativas generarían también beneficios sociales, siendo un mecanismo para la generación de capital social y sirviendo, por tanto, como contrapeso a ciertas tendencias anticívicas o al excesivo individualismo, a través de la generación y potenciación de la idea de comunidad. Finalmente, entre los beneficios políticos se destaca su potencial educativo, el fortalecimiento de la cooperación y del esfuerzo por definir el interés común».