Fuente: Guía para la evaluación de las políticas culturales locales. Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP). Gráfico adaptado de Jordi Pascual.

Completando su marco conceptual para evaluar las políticas culturales públicas los autores apuestan por cinco ámbitos de las mismas (que son los que tratarán de medir en su propuesta de indicadores). Estos ámbitos temáticos constituyen, a nuestra manera de ver, una aproximación bastante acertada a importantes elementos que legitiman la acción pública en la cultura. Son:

• – La cultura como factor de desarrollo (económico, social y territorial)
• – El carácter transversal de la cultura.
• – El derecho de acceso a la cultura.
• – La cultura como forma de participación ciudadana.
• – Memoria e innovación para la construcción de identidad (local en el caso de la propuesta de la Guía).

Como resumen de todo lo anterior podemos afirmar que la legitimidad de las políticas culturales públicas, en el marco de los estados democráticos, se articula en torno a cuatro principios esenciales: valor, derecho, responsabilidad y oportunidad. Este marco de legitimidad es el enunciado en el informe de la Comisión Mundial de Cultura y Desarrollo Nuestra diversidad creativa (VV.AA. 1997), más conocido como informe Pérez de Cuellar, ex-Secretario General de Naciones Unidas y coordinador del informe. Los autores se expresan en los siguientes términos:

• – La cultura es un valor. Un valor patrimonial y simbólico que nos viene de generaciones pasadas, que se enriquece con las aportaciones constantes de los creadores y los habitantes de las ciudades y pueblos. Un valor que es preciso cuidar, administrar, difundir y que debe ser sentido como propio por todos.
• – La cultura es un derecho. El acceso a la cultura debe estar al alcance de todos los ciudadanos. Pero además es preciso avanzar, si se cree en la democratización de la cultura, en la toma de decisiones compartidas por todos aquellos que tienen algo que decir: los poderes públicos, los creadores, los ciudadanos organizados y por todos aquellos que se relacionen con el hecho cultural.
• – La cultura es una responsabilidad. Todos somos responsables de que ese patrimonio común y dinámico se mantenga y pase a las generaciones futuras en toda su riqueza y pluralidad. Existe una obligación evidente de los poderes públicos en este aspecto.
• – Por último señala el informe que la cultura es hoy una oportunidad para la sociedad. El patrimonio y la capacidad creativa se configuran como potenciales de desarrollo. Hay una creencia, como hemos apuntado más arriba, cada vez más extendida de que el desarrollo social y económico están ligados al desarrollo cultural o al menos tienen fuertes lazos.

Una interesante visión de Pau Rausell (Poder y Cultura. El origen de las políticas culturales), desde la economía de la cultura, completa lo afirmado en este informe, en concreto lo referido a la cultura como valor en tanto que fundamento de políticas culturales. Para este autor hablar de valor cultural es hablar de un concepto demasiado amplio y se necesita un análisis más preciso. En concreto, Rausell afirma que comprende varios valores de características distintas, a saber:

• – El valor de la creación. La creación/innovación que todo bien artístico incorpora es un bien público que tiene efectos beneficiosos sobre el conjunto social y, como tal, deben ser soportados por la sociedad. El creador debe encontrar una recompensa a sus esfuerzos. El mercado, exclusivamente, no puede garantizar dicha recompensa por dos motivos: No interioriza los efectos de la creación sobre otros sectores o sobre el conjunto de la sociedad y todo proceso creativo es una apuesta con elevadas probabilidades de fracaso. Implícitamente el autor está aceptando la necesidad de lo público como corrector de las insuficiencias del mercado, la necesidad de políticas públicas.
• – El valor del mensaje. Las formas simbólicas que se transmiten a partir de la obra creada coinciden con valores y conocimientos que son sentidos por la comunidad o son útiles para conseguir mayores grados de cohesión social y progreso. La difusión de determinados mensajes resultan necesarios para ordenar el ideal de sociedad que se pretende que se proyecte conjuntamente. Las políticas culturales públicas tienen la responsabilidad de promover mensaje de pluralidad, tolerancia, libertad e identidad que redunden en la conformación de una sociedad más democrática e igualitaria.
• – El valor de la pluralidad. El autor entiende la pluralidad, concepto político, en clave de diversidad, concepto cultural. En este sentido, afirma que la pluralidad es un valor colectivo de las sociedades democráticas. Sólo mediante el respeto a la diversidad es tolerable la tiranía de las mayorías. Garantizar mediante la producción o provisión pública la pluralidad de la oferta (cultural) es un objetivo de la intervención de los poderes públicos. Se trata de un valor muy ligado al anterior pues una forma en que se refleja la pluralidad es a través de los mensajes, de su diversidad.
• – El valor de la formación. Para el autor los bienes culturales son una base fundamental de la formación y la educación en la tradición humanista e ilustrada. La legitimidad de la intervención pública se basa en el hecho de que la demanda de formación desde la perspectiva del mercado sería inferior a su nivel óptimo ya que los «no formados» no calibrarían las ventajas que les puede reportar la formación y, por tanto, manifestarían demandas inferiores a las eficientes. Otro poderoso argumento en este sentido se basaría en la obligación de promover la igualdad de oportunidades que alimenta el papel redistributivo del Estado en las sociedades occidentales.

Hemos podido comprobar a lo largo de este apartado que existen numerosas bases y diversos fundamentos para la legitimidad de las políticas culturales públicas. Autores diversos, desde la economía a la antropología, justifican el papel del Estado como promotor e impulsor de acciones políticas en el ámbito del sector cultural. A modo de resumen podríamos señalar:

• – Le existencia de derechos culturales. Acceso, diversidad, identidad, entre otros aspectos, tienen ya una amplia aceptación tanto en foros académicos como públicos o políticos. Las sociedades democráticas no se comprenden en la actualidad sin este conjunto de derechos.
• – Aporte al Bienestar Social. La cultura es uno de los pilares de las sociedades del bienestar, a pesar del contexto actual de crisis. Se entiende que una sociedad con más cultura ofrece más bienestar a los ciudadanos.
• – Aporte al Desarrollo. En todas sus variables, material, social, sostenible, humano. Desde la aportación que la cultura realza a las grandes cifras económicas (PIB, cuenta satélite, empleo, etc.) hasta sus aportes simbólicos y de comunicación que promueven la diversidad, las libertades o las identidades positivas.
• – La necesidad de corregir los desequilibrios o fallos del mercado. El mercado eficaz en muchos aspectos también cae en errores y desequilibrios, las políticas culturales públicas se justifican en la necesidad de tratar de corregir los mismos.
• – La consideración de igualdad con otras políticas públicas. Un argumento redundante pero que consiste en afirmar que el ámbito de la cultura, dadas sus características de dimensiones económicas, sociales y políticas, también es susceptible de recibir intervenciones públicas.

• 3. Modelos y formas de las políticas culturales

  Teixeira Coelho (2009) ofrece una clasificación de las políticas culturales en base a la perspectiva ideológica. Reduce a tres las formas que pueden adoptar las políticas culturales públicas desde el enfoque ideológico:

  1. 1.Políticas de dirigismo cultural. Las políticas se definen desde las instituciones y el poder político que determinan y definen la acción cultural que se ha de llevar a cabo desde el Estado. A su vez distingue dos subtipos. El primero es el que denomina como tradicionalismo patrimonialista, un modelo en el que las instituciones promueven la preservación del folclor como núcleo de la identidad nacional, por difundirse y defenderse de manera preferente. Para el autor este patrimonio es usado como un espacio de no conflicto en el que todas las clases sociales se identifican. El segundo subtipo es el llamado estatismo populista, un modelo en el que se vale del Estado y de los partidos para afirmar el papel central de la llamada cultura popular.
  2. 2.Políticas de liberalismo cultural. En sus versiones más radicales estas políticas se basan en el convencimiento de que el Estado no tiene deber alguno en la promoción de la cultura. Su forma más frecuente es el denominado mecenazgo liberal. Éste considera que el apoyo a la cultura resulta más eficaz desde la iniciativa privada o desde fundaciones igualmente no públicas. Afirma el autor que el objetivo es uno solo: encuadrar a la cultura en las leyes del mercado. Se entiende que la cultura deba ser una actividad lucrativa al grado de poder, por lo menos sustentarse a sí misma. En general, este mecenazgo tiende a apoyar las formas de alta cultura y aquellas promovidas por los medios.
  3. 3.Políticas de democratización de la cultura. Para Coelho se basan en la consideración de la cultura como un ámbito de interés social o colectivo al que no hay que dejar a merced de los movimientos del mercado. Deben tener una amplia base de consenso. Para el autor busca crear condiciones de acceso igualitario a la cultura para todos. Un desarrollo en profundidad de estas políticas sería la denominada democracia participativa. Este enfoque ideológico es el que se alinea más con las bases de legitimación de las políticas culturales que hemos descrito en el apartado anterior.

  El enfoque ideológico es necesario e interesante pero insuficiente a los efectos de poder describir la variedad existente de posibles políticas culturales. Cuando hablamos del análisis del profesor Vidal-Beneyto ya nos referimos a los tres modelos que nos señala. Volvemos a este tipo de clasificación porque mantiene su vigencia y ha sido ampliada en los últimos años. Iñaki López de Aguileta (2000) realiza una categorización de modelos basado en la anterior y que distingue cuatro tipos diferentes:

  1. 1. Mecenazgo estatal. Una política que encuentra su base histórica en el apoyo que los príncipes y la iglesia mantuvieron a las artes durante siglos en Europa. Para el autor, el Estado contemporáneo sustituye a Iglesia y monarquías en su papel de protector de las artes. El mecenazgo se completa con el nacimiento de las grandes instituciones culturales (pinacotecas, museos y bibliotecas nacionales esencialmente) y con la extensión de la instrucción pública a lo largo del siglo XIX. Con estos precedentes vemos surgir las primeras administraciones culturales sobre todo en Europa y luego en el resto del mundo. En la actualidad se trata de un modelo político que aun se mantiene y se combina con el denominado mecenazgo privado o patrocinio empresarial. Como política se centra en lo que se ha dado en denominar como «alta cultura» que se corresponde con el concepto tradicional de las Bellas Artes. Este modelo hace de los creadores y sus obras el centro de las políticas públicas. Una versión contemporánea de este modelo estaría representado, además de las grandes instituciones, por los denominados Consejos de Cultura o de las Artes y que se encargan de distribuir o asignar recursos a los proyectos creativos o a los artistas. Como aspecto negativo de este modelo podemos indicar su decantación por una cultura elitista y la concentración territorial en los centros obviando u olvidando los territorios más periféricos. En ese sentido se puede observar el caso del Reino Unido (Gutiérrez, 2014) en el que el 68% de las contribuciones que se realizan desde los consejos de las artes se concentran en el área de Londres y el 72% de las mismas las reciben las grandes organizaciones culturales, las que tienen unos ingresos superiores a los cinco millones de libras esterlinas. Por el contrario, sólo el 2% de los ingresos fueron a las pequeñas organizaciones culturales (menos de 100.000 libras esterlinas de ingresos) y el 11% a las de tamaño medio (entre 100.000 y un millón de libras esterlinas de ingresos). Se trata pues de un modelo que de una parte apoya la creación artística y la institucionalización de las manifestaciones culturales pero por el contrario no garantiza la igualdad de acceso tanto a la financiación como a los bienes culturales de una manera igualitaria.
  2. 2.Democratización cultural. Se trata de una política que se desarrolla en los años posteriores a la II Guerra Mundial sobre todo en la Europa occidental. Francia, en la figura emblemática de André Malraux, representan el paradigma de dicha política. Aunque parte de un concepto de cultura muy similar a la política anterior, casi restringido a las Bellas Artes, la democratización de la cultura pretende acercarla al mayor número posible de ciudadanos. Facilitar el acceso de la gente a los bienes y servicios de la cultura. La gran estrategia para la aplicación de este modelo lo constituye la Difusión. Son los tiempos en que crece el número de equipamientos culturales, sobre todo los de tipo especializado como son bibliotecas, muesos y teatros en el afán de acercar la cultura a la gente y en el mayor número de territorios posibles. No es de extrañar que este tipo de políticas coincidan igualmente con tendencias descentralizadoras en ese mismo objetivo de ampliar los públicos de la cultura y de facilitar el acceso a sus bienes y servicios al mayor número de personas. Para López de Aguileta estas políticas suponen un avance respecto a la anterior situación de mecenazgo y consiguen ciertos logros, siendo el principal la creación de un importante circuito de distribución e infraestructuras culturales. No obstante estamos en un periodo en el que el concepto de cultura es aún bastante restringido, casi idéntico que en las políticas de mecenazgo, por lo que tienen un cierto tufo de dirigismo que trata de imponer la alta cultura a las masas. Según el autor también hay que reseñar que sus logros fueron escasos en sus objetivos de difusión cultural. Por otro lado habría que reseñar que es a partir de la aplicación de este tipo de políticas cuando comienza a aparecer y desarrollarse la figura del gestor cultural profesional.
  3. 3. Democracia cultural. A finales de los años sesenta el mundo sufre una serie de convulsiones sociales que hacen tambalear la organización social y política que sustentaba sobre todo al ámbito europeo y occidental. La plasmación más significativa de estos movimientos sería el Mayo del 68 francés. Un espíritu contestatario y de cuestionamiento se generaliza y a la vez que se ponen en duda ciertos valores, comenzamos a ver el ascenso de otros que se centran en la búsqueda de más libertad, mayores grados de participación y una conciencia más igualitaria entre los más destacables. En este contexto, en palabras de López de Aguileta, el derecho a la cultura ya no se entiende como mero derecho a consumir arte desde el simple papel de espectador, sino a participar desde dentro en los procesos socioculturales, a convertirse en actor protagonista. Ya no se trata tanto de que la gente tenga derecho a consumir los productos de la cultura elaborados por otros, como de que tenga la posibilidad de generar su propia cultura, sus ámbitos de creación particulares de ciudadanos y comunidades. Estamos en los tiempos de la Animación Sociocultural y el animador es la figura profesional emergente en estos momentos. Para el autor, la extensión del concepto de cultura (más allá de la alta cultura), la aceptación de la diversidad (la cultura de minorías de todo tipo, de sociedades no europeas o de grupos sociales tradicionalmente marginados, incluso de formas de expresión artística no reconocidas hasta entonces) junto con las tendencias a la descentralización son los mayores logros de este tipo de política cultural. La democracia cultural sin embargo no acertó en determinados aspectos, por ejemplo el consumo cultural de las masas camina más de la vertiente de los grandes medios de comunicación y se aleja de las propuestas que se hacen desde la Animación Sociocultural. Por otra parte se cae a menudo en el error de sobrevalorar la creatividad ciudadana y de negar la importancia de los creadores profesionales: la ampliación del concepto de cultura no significa necesariamente que todas las prácticas tengan el mismo valor.
  4. 4. Modelo extracultural. También conocido como modelo economicista y en el que, como esta denominación indica, priman los valores económicos del hecho cultural. Para el autor, el nacimiento de este modelo tiene sus orígenes en la crisis del Estado del Bienestar que se empieza a notar desde finales de los años ochenta. Una de las estrategias de las naciones para encarar la crisis industrial es la de buscar nuevos sectores de actividad económica o potenciar otros que habían permanecido «olvidados» de las políticas económicas de los países. Este es el caso de la cultura, incluso a nivel europeo asistimos a una mirada hacia el sector como uno de los que debe ayudar a dibujar el futuro de los países de la Unión Europea. Algo que se puede observar desde los tiempos del Libro Blanco de Delors de 1993 sobre el crecimiento, la competitividad y el empleo, en el que se señala directamente a la cultura como uno de los posibles yacimientos de empleo, hasta la estrategia Europa 2020 que hace de la creatividad y la formación ejes esenciales de desarrollo. Este modelo pone un especial interés en la dimensión económica de la cultura ya que considera que el sector no sólo genera una importante cantidad de recursos para la economía de un país o región sino que realiza un aporte esencial en otros aspectos como son la creatividad, la imagen externa, la captación de recursos, etc. En palabras de López de Aguileta comprobamos que la cultura goza de una aureola y una capacidad simbólica que benefician la imagen de quien la promueve. Las instancias políticas. Al igual que las empresariales, descubren la creciente importancia de la imagen corporativa y la rentabilidad de las actividades culturales —en especial de las más espectaculares— para crearla o reforzarla. Nos encontramos con un modelo de políticas públicas en el que los proyectos culturales son concebidos más que nada como proyectos de comunicación, de ahí el auge del denominado marketing cultural. Esto hace que en determinados momentos los objetivos culturales pasen a un segundo plano ante objetivos de marca o prestigio territorial (de la ciudad, región o país) o institucional. La rentabilidad política y económica se superpone a la cultural, con los riesgos que esto supone para la autonomía de la cultura y sus creadores. Otro riesgo que suponen estas políticas es la espectacularización de la cultura, el hecho de que se promueva actividades en las que importa sobre todo obtener un gran impacto mediático y de públicos masivos sobre objetivos de más largo plazo y calado cultural. Un repaso de las políticas culturales desarrolladas en nuestro país en la década de los noventa y hasta justo antes de la crisis actual nos muestran un sinnúmero de ejemplos.

  ¿Qué modelo o modelos de políticas culturales nos encontramos en la actualidad? Sin duda la crisis ha supuesto un impacto traumático para las políticas públicas en general y muy en concreto para las culturales. Más allá de las reducciones presupuestarias que afectan a servicios esenciales como museos o bibliotecas, de las subidas impositivas que desaniman a los públicos y de los recortes en ayudas a las industrias culturales, podemos afirmar que nos encontramos ante un escenario de cambio en las políticas públicas. Frente a este escenario, que algunos califican como cambio de paradigma, lo más cierto que se puede afirmar es que no hay certeza de cuál paradigma será el triunfante y, lo que es más grave, cuál sería el necesario para el sector de la cultura. Los hechos esenciales ante los que nos encontramos y que definirán esas políticas son:

  • – El impacto cada vez mayor de las tecnologías de la comunicación. Esto no es una novedad ya que son un factor cada vez más protagonista desde hace ya más de quince años.
  • – Los modelos anteriores persisten y resisten, ninguno es hegemónico pero es seguro que habrán de encontrar acomodo y dimensiones adecuadas en el futuro más inmediato.
  • – La reducción de los presupuestos públicos, forzados o voluntarios, hace que se estén generando expectativas, a mi entender excesivas, en las posibles normativas sobre mecenazgo.
  • – La sociedad civil está empezando a ensayar fórmulas de financiación en la escala micro como el crowdfunding. La retirada del Estado y la inaccesibilidad del patrocinio empresarial ha supuesto para muchos proyectos la necesidad de buscar recursos en la sociedad por vías hasta ahora poco explotadas.
  • – La crisis de las industrias culturales «tradicionales» como son las de la música, el cine o la edición. El impacto de las tecnologías de la información y la comunicación las ha cogido descolocadas y tratan de adaptarse al nuevo entorno con mayor o menor fortuna.
  • – La indefinición e incertidumbre que en los actuales momentos tenemos sobre cuándo, cómo y en qué condiciones saldremos de la crisis actual.

  Con estos condicionantes es difícil saber qué modelo de políticas nos depara el futuro, incluso el más inmediato. Estamos en una situación en la que se podría afirmar que el paradigma dominante es la entropía, la tendencia al desorden, pero que si funciona, al igual que en la Física, desembocará en algún tipo de equilibrio. Sin embargo, lo que si es cierto es que el Estado seguirá teniendo un papel importante en el sector de la cultura por tradición y por vocación, habrá política cultural pública.